La réponse des gouvernements à la globalisation a consisté à poursuivre la coopération internationale, non par choix, mais faute d’alternative. Il n’existe en fait pas de réponse nationale aux problèmes mondiaux. L’expansion du phénomène des organisations internationales (la plus significative est l’ONU par sa vocation à l’universalité) représente la voie empruntée par les gouvernements pour trouver une solution aux problèmes qu’ils ne peuvent pas résoudre seuls. Une donnée quantitative suffit pour illustrer l’importance assumée par le phénomène : le rythme vertigineux avec lequel le nombre des organisations internationales a augmenté au cours du XX° siècle. Selon une acception extensive qui inclut parmi les organisations internationales, non seulement celles instituées par les États mais aussi celles qui ont été créées par les organisations internationales, alors qu’elles étaient 37 en 1909, elles se montaient à 5387 en 2009. Si nous considérons les organisations non gouvernementales, l’explosion du phénomène est encore plus stupéfiante. Elles étaient 176 en 1909 et elles ont atteint le nombre de 30581 en 2009 [2].
Le point faible des organisations internationales réside dans les procédures de formation des décisions politiques – qui sont basées sur les principes de l’unanimité et du veto qui excluent le principe démocratique des décisions à la majorité – et dans l’absence de pouvoirs exécutifs capables d’attribuer une force contraignante aux décisions communes. La définition la plus répandue de ce type de gestion de la globalisation est l’expression global governance. Cette formule justifie l’ordre mondial constitué qui prétend confier aux États souverains le gouvernement de la globalisation mais qui, de fait, l’assigne à des pouvoirs forts qui exercent la prédominance sur la politique mondiale (les grandes puissances) et sur le marché mondial (les multinationales), mais aussi à des pouvoirs illégaux comme la criminalité organisée et le terrorisme et en même temps, elle exclut les peuples de la participation à la formation des décisions déterminantes pour leur destin. C’est avec raison que George Monbiot a observé que « Tout a été globalisé, excepté notre consentement. Seule la démocratie a été confinée à l’État nation. Elle reste aux frontières nationales, valise à la main, sans passeport » [3].
La sensation que les décisions les plus importantes ont émigré des institutions contrôlées par les citoyens vers les centres de pouvoir internationaux privés de toute forme de supervision démocratique, est en train de se diffuser dans l’opinion publique. En fait, les décisions prises au niveau national, là où existent les institutions démocratiques, concernent des problèmes de second ordre. En revanche, les décisions dont dépend en grande partie le destin des peuples sont prises au niveau international où il n’existe pas d’institutions démocratiques. Le danger qui pèse sur le monde, c’est que les institutions démocratiques deviennent caduques. Plus précisément, nous devrions nous demander pour combien de temps la démocratie pourra encore survivre dans un monde dans lequel les citoyens sont exclus des décisions déterminantes pour leur destin. L’alternative face à laquelle nous nous trouvons est la suivante : soit la globalisation se démocratise, soit elle finira par détruire la démocratie.
La constitutionnalisation et la démocratisation des relations internationales
L’érosion de la souveraineté détermine des transformations profondes dans la structure des États. D’une part, à côté des acteurs privés, sur le plan international, des centres de pouvoir publics se sont aussi affirmés, à savoir des organisations internationales de dimensions régionales (comme l’Union européenne ou l’Union africaine) ou mondiales (comme l’ONU ou l’OMC), qui ont développé la tendance à s’émanciper de la subordination à l’égard des gouvernements, à acquérir des pouvoirs supranationaux et à faire valoir des normes internationales. J’ai rappelé précédemment que les processus de l’unification régionale et de la globalisation appartiennent à deux époques historiques différentes et à deux stades différents de l’évolution du mode de production : respectivement à la seconde phase du mode de production industrielle et au mode de production scientifique. Les mêmes changements qui ont rendu possible la formation de grandes unions politiques rendent les États qui conservent les anciennes dimensions, insignifiants et dépassés. Comme les États nationaux après la seconde guerre mondiale ont été condamnés au déclin et réduits au rang de satellites des deux superpuissances, ainsi, aujourd’hui, les États dont les dimensions étaient un temps considérées comme gigantesques, comme les États Unis et la Russie, sont en train de décliner sous la poussée du processus de la globalisation qui érode leur souveraineté. Des considérations analogues s’appliquent aux organisations régionales.
D’autre part, des institutions infranationales telles que des villes et des régions, jouent aussi toujours plus le rôle d’acteurs politiques internationaux. Si ces organismes publics se comportent comme les sociétés multinationales ou d’autres acteurs non étatiques, c’est la preuve que les États ne réussissent plus à agir d’une manière unitaire sur le plan international. Tout cela montre que l’érosion de la souveraineté des États est un processus qui se développe dans deux directions : vers le haut et vers le bas, à l’avantage respectivement des acteurs internationaux et des acteurs infranationaux.
Ce processus pourrait avoir un caractère bénéfique s’il était gouverné par la politique. Le gouvernement de la globalisation exigerait une profonde réforme des institutions qui réorganise le pouvoir politique en le redistribuant vers les communautés territoriales plus petites et vers les organisations internationales de dimensions macro-régionales et mondiales, selon le modèle fédéral. Les nouveaux pouvoirs publics qui se sont affirmés au dessous et au dessus des États sont l’expression d’un mouvement de différenciation au sein des États nationaux et d’unification entre les États nationaux. D’une part les organismes locaux et régionaux assument progressivement les caractères de communautés fédérées et les vieux États nationaux tendent à se transformer en fédérations de régions. D’autre part les organisations internationales, à la différence du passé, aspirent à assumer des formes et des fonctions propres à celles d’un État (assemblées parlementaires, bureaucraties internationales, unions douanières et monétaires, tribunaux internationaux, etc.) et tendent à évoluer vers des fédérations d’États nationaux. L’UE est l’exemple le plus évolué de cette tendance.
Il ne faut toutefois pas oublier que ce processus fédératif de redistribution du pouvoir politique et de réorganisation des institutions politiques n’est pas arrivé à sa conclusion, pas même dans l’UE qui est le laboratoire de cette expérience. C’est là que se niche le piège de la « destruction créative »en cours : que les tendances à la désintégration et à la séparation finissent par prévaloir, que les intérêts privés des acteurs non étatiques s’imposent par rapport aux intérêts collectifs.
En même temps, le processus de la globalisation et la crise corrélative des États mettent en évidence les limites d’une protection des droits humains seulement nationale et imposent comme un impératif inéluctable la protection des droits sur le plan international. La proclamation de la Charte des droits universels et régionaux ainsi que la formation de tribunaux internationaux qui est l’expression de l’exigence de donner des normes à cette réalité informe que constitue la société civile globale. Dans ce processus, les juges n’opèrent plus seulement en tant qu’organes des États mais ils deviennent les agents d’un système juridique universel émergent. C’est ainsi que s’explique l’arrestation de Pinochet à Londres, œuvre d’une initiative conjointe des juges espagnols et anglais. Le juge espagnol qui a prononcé le mandat d’arrêt à l’égard de Pinochet et le juge anglais qui l’a arrêté n’ont pas agi simplement en tant qu’organes de leurs systèmes juridiques nationaux respectifs mais plutôt en tant qu’agents d’un système juridique universel en formation. A l’époque de la globalisation, la protection des droits ne peut avoir qu’une dimension universelle. Face à l’obsolescence des législations nationales, si les juges veulent continuer à jouer leur rôle de protecteurs des droits, ils doivent prendre des initiatives sur le plan international. Et ils peuvent le faire à la fois parce que l’érosion de la souveraineté des États le leur permet et parce que leur action est soutenue par le consensus d’une opinion publique qui n’accepte plus que les hommes d’État se considèrent comme étant au dessus des lois.
Ainsi, la formation d’organisations internationales n’implique pas l’abolition des États mais la limitation de leurs pouvoirs et leur transformation en organes d’un système juridique et politique global en formation. C’est un processus qui tend à dépasser la souveraineté indivisible qui empêche la formation de formes authentiques d’auto-gouvernement régional et local, et la souveraineté exclusive qui entrave la formation de formes stables de solidarité internationale. Et cela peut se produire avec la limitation du pouvoir absolu de l’État national et le transfert de certaines de ses compétences vers le haut, les organisations internationales régionales (l’Union européenne, l’Union africaine, etc.) et mondiales (l’ONU), et vers le bas, les communautés territoriales inférieures telles que les régions et les communes. Le problème consiste donc à dépasser les limites de la démocratie nationale qui est en déclin à cause d’une concentration excessive des pouvoirs des gouvernements nationaux, en ajoutant de nouveaux niveaux de participation et de contrôle populaire avec la démocratie internationale au dessus des nations et la démocratie participative an niveau des cellules de base de la société.
La conclusion à laquelle conduit cette argumentation, c’est que la crise financière et économique en cours a condamné l’idée du marché auto-régulé et a remis à l’ordre du jour de la politique mondiale l’exigence de pouvoirs politiques et de normes pour gouverner le marché. Il est illusoire de croire à un retour de l’État comme régulateur des excès du capitalisme et à une renationalisation du marché mondial. Si la politique veut se réapproprier sa fonction la plus haute -l’orientation du destin des peuples- il faut engager la réflexion sur la formation de nouvelles formes étatiques au sein des organisations internationales en les dotant de pouvoirs efficaces. L’UE, même si son développement est encore inabouti, montre le chemin à suivre : il faut constitutionnaliser les relations internationales.
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