La montagna ha partorito un topolino?

La montagna ha partorito un topolino?

Il 1° aprile del 2012 verrà ricordato nei manuali di integrazione europea come il giorno in cui il deficit democratico dell’Unione europea fu superato grazie alla democrazia diretta? Sicuramente no. L’iniziativa dei cittadini europei (ICE), un diritto civico europeo del quale disponiamo sulla carta dal 1° dicembre 2009 e nella pratica dal 1° aprile 2012, non è né un elemento di democrazia diretta, né un potenziale sostituto della doppia legittimazione parlamentare dell’UE.

L’ICE rimarrà allora forse negli annali della storia europea come un pesce d’aprile dei burocrati della Commissione? La risposta è di nuovo “no”. Nel dibattito politico e scientifico l’introduzione dell’ICE è stata accolta da alcuni con grande fiducia, da altri con notevole scetticismo. Ora che è passato quasi un anno dall’avvio delle primissime iniziative, risulta evidente che chi aveva delle aspettative troppo alte in merito a questo strumento rimarrà inevitabilmente deluso. D’altro canto, però, questo primo anno ha anche evidenziato il fatto che non bisogna esagerare col pessimismo, in quanto l’ICE ha comunque un ruolo di rafforzamento della democrazia europea.

Un diritto in più per i cittadini europei, ma le competenze decisionali non cambiano

Il Trattato di Lisbona stabilisce che i cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione e provenienti da almeno un quarto degli Stati membri, possano invitare la Commissione europea a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione. In qualità di membri di un comitato civico possono avviare una nuova ICE e/o appoggiarne una già in corso, se in possesso del diritto di voto per le elezioni del Parlamento europeo.

Tuttavia, anche nel caso in cui l’iniziativa dovesse raggiungere i quorum prefissati entro 12 mesi, ciò non comporterebbe automaticamente l’avvio del processo di legislazione, che resta soggetto alla discrezione della Commissione. L’ICE è il diritto di portare una determinata materia all’ordine del giorno, ma senza effetti diretti sulla regolamentazione europea. I termini “democrazia diretta” e “iniziativa popolare”, spesso usati nel contesto dell’ICE, portano ad aspettative troppo alte che non possono però essere soddisfatte da tale strumento. Se anche una data iniziativa avesse il sostegno di più di un milione di cittadini dell’UE, la legislazione europea rimarrebbe comunque una prerogativa della Commissione, del Parlamento e del Consiglio.

Grandi speranze deluse?

Se è vero che l’ICE non rappresenta un vero strumento di democrazia diretta, allora in che modo essa può rafforzare la democrazia europea? A questo proposito, il dibattito verte principalmente su tre tesi. In primo luogo, per raccogliere firme, gli organismi europei necessitano di movimenti di base locali, i quali solo raramente sono attivi a livello di politiche UE. Appoggiando queste iniziative, i movimenti locali si troverebbero coinvolti nel processo di europeizzazione e coordinamento con altri movimenti, rafforzando così la società civile europea e facendo entrare nuovi attori nella scena politica dell’UE. In secondo luogo, i quorum per le firme vanno da 4500 a 74500 e sono dunque piuttosto bassi. Tuttavia, sarà difficile raggiungerli senza che vi sia un’adeguata attenzione da parte del pubblico in almeno sette Stati membri: occorre dunque creare un’opinione pubblica europea tramite degli “spazi discorsivi transnazionali” (cfr. Knaut/Keller). In ultimo, i partiti europei sono interconnessi a livello europeo e dispongono di propri movimenti locali: questi potrebbero essere sfruttati per le ICE, politicizzando e rafforzando allo stesso tempo il dibattito europeo. Sotto questi tre aspetti, l’ICE potrebbe effettivamente contribuire a irrobustire la democrazia europea.

Problemi tecnici a fronte di un grande interesse

Poiché il regolamento in merito all’ICE prevede che trascorra circa un anno e mezzo dalla presentazione dell’iniziativa alla sua traduzione in un iter legislativo o al suo accantonamento da parte della Commissione, è ancora presto per poter trarre delle conclusioni definitive. Al 1° marzo 2013, 14 iniziative stavano raccogliendo le firme, mentre altre 8 non rispondevano ai requisiti necessari per la registrazione e 5 erano state ritirate. Contando anche le registrazioni doppie, si constata che in tutto 23 comitati civici hanno tentato di presentare un’ICE nell’arco di undici mesi. Nei fatti, lo scetticismo di chi identificava nella procedura di registrazione un ostacolo preventivo all’utilizzo di questo nuovo strumento si è dunque dimostrato infondato.

La via verso la raccolta delle firme, però, è comunque impervia, come dimostrato dalle difficoltà incontrate nell’implementazione di un sistema di raccolta delle firme online, considerato in ogni caso realizzabile dal legislatore. Solo una delle iniziative presentate, infatti, è riuscita a rispettare le stringenti norme in materia di protezione dei dati. Per tutte le altre iniziative, dal 1° novembre 2012 la Commissione ha messo a disposizione un server dedicato: tuttavia, a causa di problemi tecnici, sono state concesse delle proroghe per la presentazione delle firme, o addirittura, in alcuni casi, alcune iniziative hanno effettuato una nuova registrazione per guadagnare tempo. Il risultato è che fino alla fine del 2012 i problemi tecnici hanno fatto parlare di sé molto più che le iniziative stesse.

Uno sguardo ai promotori delle 14 iniziative regolarmente registrate rivela inoltre che non si tratta quasi mai di singoli cittadini slegati da organizzazioni. Quasi tutte le iniziative, infatti, fanno capo a una coalizione di attori comprendente organizzazioni transnazionali così come associazioni provenienti da singoli Stati membri. Al contrario, nonostante sia stata pronunciata qualche dichiarazione di intenti, i partiti europei non costituiscono per ora una forza trainante dell’ICE.

L’importanza di una base organizzativa ai fini dell’attuazione di un’ICE è facilmente intuibile se si osservano le esperienze delle singole iniziative. Mentre quelle avviate da singoli cittadini, non inseriti nel contesto di un’organizzazione, hanno avuto una risonanza mediatica limitata, iniziative come la “right2water” sono riuscite a stimolare il dibattito politico. Al 25 febbraio 2013, ben otto mesi prima della scadenza del termine, il movimento in questione aveva già raccolto ben 1,2 milioni di firme e raggiunto il quorum in cinque Stati membri.

Il successo dell’iniziativa, che ha avuto un buon riscontro nella televisione tedesca alla fine del 2012, è attribuibile anche al fatto che la raccolta delle firme si sta svolgendo parallelamente all’iter legislativo relativo alla direttiva comunitaria sui contratti di concessione, concernente anche il settore dell’acqua. In questo caso, infatti, l’iniziativa è riuscita ad avviare il dibattito al momento giusto, ovvero dopo il voto della Commissione per il Mercato Interno e la Protezione dei Consumatori, ma prima delle trattative di compromesso fra la Commissione, il Parlamento e il Consiglio. Alcune critiche erano state mosse anche dal Bundesrat e dal Bundestag tedeschi, seppur senza effetti sul dibattito pubblico. Una volta tanto, quindi, la politica europea è stata messa in discussione già durante il processo legislativo e non anni dopo, quando si tratta di attuare una misura ormai già decisa, come spesso accade.

Una semplice domanda all’origine di molti malintesi

Il dibattito riguardo alla direttiva sulle concessioni non è però esente da difficoltà. La fornitura di servizi idrici va privatizzata o no? Questa domanda, di per sé semplice, si presta bene a essere politicizzata. Il problema è che essa non è materia di discussione dalla proposta di direttiva europea, né l’unico argomento al centro dell’ICE in questione. Chi dà il proprio sostegno all’iniziativa sostiene perciò anche la richiesta di una politica di sviluppo europea votata all’approvvigionamento idrico e l’obbligo per tutti gli Stati membri dell’UE di fornire un’assistenza sanitaria di base ai propri cittadini.

Fermo restando che la maggior parte dei firmatari probabilmente condivide queste richieste, la riduzione del dibattito in relazione alla proposta di direttiva è quantomeno equivoca: la decisione se privatizzare o meno i servizi idrici non spetta all’UE, bensì resta appannaggio dei singoli enti competenti all’interno di ogni Stato membro, come per esempio i comuni in Germania. Solo nel caso in cui questi procedessero con la privatizzazione, o dichiarassero di averne l’intento, le norme contenute nella direttiva prevedrebbero un’estensione a livello europeo dei relativi bandi. Si può certamente discutere sulla questione se un bando europeo abbia un senso o meno, così come merita una riflessione la domanda se le aziende comunali tedesche (“Stadtwerke”) siano da considerare imprese private e, in quanto tali, soggette alla direttiva. Riducendo il dibattito alla semplice domanda “privatizzazione sì / privatizzazione no”, però, si finisce per scaricare sull’Unione europea la responsabilità delle decisioni errate prese dai comuni tedeschi negli ultimi anni, trasformando infine l’ICE in una sorta di ‘blame shifting 2.0’.

Se questo atteggiamento dovesse prendere piede, lo strumento dell’ICE potrebbe risultarne doppiamente danneggiato. Infatti, oltre a non avvicinare i cittadini all’Unione europea, le iniziative potrebbero addirittura alienarli ulteriormente da essa nel momento in cui portino avanti il ‘messaggio dell’iper-regolamentazione europea’. Contemporaneamente, l’iniziativa legislativa rimane di esclusiva competenza della Commissione europea, la quale difficilmente vorrà rafforzare questa nuova forma di diritto dei cittadini se avranno successo esclusivamente le iniziative critiche nei confronti della Commissione stessa. È per questo che adesso bisogna impegnarsi affinché si moltiplichino le iniziative di successo e che queste comprendano sia delle critiche fondate, sia un sostegno per l’Europa.

Per saperne di più: testi di approfondimento

In lingua tedesca:

• Annette Knaut e Reiner Keller: Die Entstehung transnationaler Diskursräume durch die Europäische Bürgerinitiative. In: Forschungsjournal Soziale Bewegungen, 4/2012, pp. 37-47.
• Sylvia-Yvonne Kaufmann e Julian Plottka: Die Europäische Bürgerinitiative: Start in ein neues Zeitalter partizipativer Demokratie auf EU-Ebene, EUD-konkret 1/2012.

In italiano:

• Il sito internet della Commissione Europea fornisce una panoramica delle iniziative attualmente in corso.
• Grazie al sito PreLex, invece, è possibile seguire l’iter legislativo della proposta di direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio sull’aggiudicazione dei contratti di concessione.