Diskussion um die Abstimmungs-Prinzipien des Rates der Europäischen Union

Die Union der 27 sieht sich jedoch bereits vielfältiger Kritik ausgesetzt, insbesondere wegen der Ineffizienz ihres Entscheidungsprozesses, der aus den europäischen Gemeinschaften des letzten Jahrhunderts übernommen wurde. So ergibt sich mit der belgischen Präsidentschaft des Rates der Europäischen Union eine wichtige Frage: Sollte man erwägen, das Prinzip der Einstimmigkeit im Rahmen der Vertragsreform aufzugeben?

Das Einstimmigkeitsprinzip: Vorrang nationaler Interessen vor den Interessen der Union

Zur Zeit der Europäischen Gemeinschaften hat sich das Einstimmigkeitssystem zwischen den Unterzeichnenden der ersten Abkommen durchgesetzt, um eine strikte Gleichheit zwischen allen Mitgliedsstaaten zu ermöglichen. Je mehr Stühle jedoch um den Tisch der Unterzeichnenden hinzukommen, desto komplexer werden die Diskussionen zwischen den Mitgliedern. Da es nun 27 Staaten sind, befürchten einige, dass die Institutionen durch ergebnislose Diskussionen gelähmt werden könnten, insbesondere im Zusammenhang mit einer Erweiterung.

Das Einstimmigkeitssystem betrifft den Europäischen Rat und den Rat der Europäischen Union – der je nach Thema die Minister der Mitgliedstaaten in Sitzungen versammelt –, wo das Verfahren eine ständige Suche nach Konsens vorsieht. Dieses Verfahren bedeutet, dass eine Entscheidung von den Mitgliedstaaten angenommen wird, solange keiner von ihnen ihrer Annahme widerspricht. Die Enthaltung eines Staates behindert somit die Debatte nicht. Andererseits hat jeder Staat ein Vetorecht, das eine Entscheidung vollständig blockieren kann, entgegen aller anderen. Laut Professor Jean Luc Sauron zielt dieses Prinzip darauf ab, „die Rückkehr zu den Machtverhältnissen zu verhindern, die zuvor die inner-europäischen Beziehungen dominierten“ [1] - nämlich die Führung der Unionspolitik durch die „großen Staaten“. Beim Rat der Europäischen Union betrifft das Prinzip der Einstimmigkeit alle als sensibel erachteten Themen wie Außenpolitik, Justiz, Steuern, Vertragsänderungen, ... oder eben auch die Erweiterung der Europäischen Union.

Jedoch wird dieses System von einigen Staaten, insbesondere Frankreich und Deutschland, stark kritisiert. Der französische Präsident Emmanuel Macron sowie der deutsche Bundeskanzler Olaf Scholz haben ihre Unterstützung für das Projekt der Vertragsreformen und insbesondere für die breitere Anwendung qualifizierter Mehrheitsabstimmungen in den Institutionen zum Ausdruck gebracht. Diese Absicht wird durch einen Bericht bestätigt, der am 19. September 2023 von einem Ausschuss aus 12 französischen und deutschen Expert*innen vorgelegt wurde und in dem ebenfalls dafür plädiert wird, dem System der qualifizierten Mehrheit einen hohen Stellenwert einzuräumen. Die Präsidentin der Europäischen Kommission spricht sich in gemäßigterer Form dafür aus, das Einstimmigkeitsprinzip bei bestimmten Themen wie Klima, Energie und Steuern abzuschaffen. Neben den politischen Akteur*innen sprach sich auch die Konferenz über die Zukunft Europas, an der über 50.000 Europäer*innen teilnahmen, für eine Reform der Verträge aus, um die Auswirkungen des Einstimmigkeitsprinzips zu verringern.

Die Gegner*innen dieses Systems weisen auf die Überholtheit des Verfahrens hin. Das Prinzip der Einstimmigkeit existiert seit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften, durch die geringere Zahl der Unterzeichnenden kamen damals eher Kompromisse zustande, bei denen jeder Staat seinen Vorteil fand. Doch sobald die Mitgliederzahl steigt, häufen sich die divergierenden Interessen der Staaten, die Diskussionen ziehen sich in die Länge und die Beschlüsse verzögern sich. Eine Minderheit genügt, um weitreichende Maßnahmen zu blockieren, wie es bei dem Projekt eines Embargos auf russisches Öl mit Ungarns Viktor Orbán der Fall war, der sich hartnäckig jeder Einigung widersetzte und unterschiedliche Themen als Druckmittel benutzte.

Dennoch hat das Prinzip der Einstimmigkeit, das die Institutionen bisher begleitet hat, auch Befürworter*innen. In diesem Sinne hat die Präsidentin der Europäischen Kommission nicht vergessen zu erwähnen, dass die Europäische Union sich in Krisensituationen vereinigen konnte, z.B. während der Covid-19-Pandemie oder bei der Invasion der Ukraine durch Russland. Der Dozent und Forscher Angelos Chryssogelos erklärt, dass die Aufgabe des Einstimmigkeitssystems einen höchst nachteiligen Effekt für die Europäische Union hätte [2]. Tatsächlich haben Entscheidungen, die einstimmig getroffen werden, offensichtlich ein höheres Gewicht und eine stärkere Legitimität als solche, die nur von einer qualifizierten Mehrheit unterstützt werden. Er fügt hinzu, dass die Suche nach Einstimmigkeit bei einer Entscheidung die Staaten dazu zwingt, eine inklusivere Politik zu akzeptieren und die Identität der Union zu stärken. Ebenso wäre die Souveränität der Staaten bedroht, wenn eine EU-Entscheidung ihren essentiellen Interessen widerspräche. Eric Maurice, Leiter des Büros der Robert-Schuman-Stiftung, räumt ein, dass „ein Staat wie Ungarn kein Interesse daran hätte, die Einstimmigkeit in auswärtigen Angelegenheiten aufzugeben, und ein Staat wie Luxemburg nicht in Steuerfragen.“ So dürfte die Debatte über die Aufgabe des Einstimmigkeitsprinzips weiter andauern.

Wie steht es um das System der qualifizierten Mehrheit??

Das System der qualifizierten Mehrheit wurde in die europäischen Texte mit der Annahme der Einheitlichen Europäischen Akte im Jahr 1986 eingeführt, hauptsächlich bezüglich Entscheidungen zum Binnenmarkt. Mit der Entwicklung der Europäischen Union erweiterte sich die Rolle dieses Verfahrens auf neue Bereiche wie Landwirtschaft, Verkehr oder Digitalisierung. Der Vertrag von Lissabon im Jahr 2007 beinhaltete Regeln zur qualifizierten Mehrheit, insbesondere für den Rat der EU, und trug so ebenfalls zur Weiterentwicklung des Verfahrens bei.

Der Vertrag umfasst insbesondere die Regel der doppelten Mehrheit, die einen staatlichen und bürgerlichen Konsens erfordert. Der Rat kann somit eine Entscheidung treffen, wenn sie von 55% seiner Mitglieder getragen wird, die 65% der Bevölkerung repräsentieren. Allerdings sieht er auch eine Sperrminorität vor, die eine Entscheidung stoppen kann, gegen die mindestens vier Staaten sind, die mehr als 35% der Bevölkerung repräsentieren. Dieses System ist so konzipiert, dass es die Kräfte zwischen den Staaten ausgleicht, insbesondere zwischen Frankreich und Deutschland – den bevölkerungsreichsten Staaten – und dem Rest der Mitgliedstaaten. Umgekehrt ist diese Schwelle auch eine Bremse für bevölkerungsarme Staaten, die eine Entscheidung ohne eine ausgewogene Koalition nicht blockieren können. Tatsächlich ist zu beobachten, dass die meisten legislativen Entscheidungen des Rates der Europäischen Union bereits nach den Regeln der qualifizierten Mehrheit getroffen werden.

Es gibt jedoch eine Reihe von als sensibel geltenden Bereichen, die weiterhin einstimmige Unterstützung erfordern. Der Vertrag von Lissabon sieht Ausnahmen vor, insbesondere im Bereich der Außenpolitik. Erstens wird die Methode der „konstruktiven Enthaltung“ vorgeschlagen. Solange das Thema keine militärische oder Verteidigungsbeteiligung betrifft, können sich die Staaten der Stimme enthalten, anstatt sich zu widersetzen, damit es nicht zu Gegenstimmen nur aufgrund der Stimmpflicht kommt. Ziel ist es, eine gegenseitige Solidaritätsstimmung zwischen den Staaten zu gewährleisten, die es einigen ermöglicht, sich nicht zu beteiligen, ohne die anderen zu blockieren. Zweitens sieht der Vertrag die Möglichkeit einer besonderen Ausnahme vor, bei der die Staaten auf Vorschlag der Ratspräsidentschaft mit qualifizierter Mehrheit über die Festlegung einer Maßnahme oder eines gemeinsamen Standpunkts abstimmen. Zuletzt gibt es noch die Passerelle-Regelung, bei der die Staaten einstimmig beschließen, dass ein bestimmter Bereich durch eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit geregelt wird.

Angesichts der Funktionsweise des Systems der qualifizierten Mehrheit sind die Unterstützer dieses Verfahrens naheliegend: Staaten wie Frankreich oder Deutschland sind sich bewusst, dass ein Abstimmungssystem, das auf dem demografischen Gewicht der Staaten basiert, ihnen besonders zugutekommt. Darüber hinaus würden die Debatten auch effizienter werden, da die Situation eines einzigen widersetzenden Staates, der das gesamte Verfahren blockiert, nicht mehr möglich wäre. Laut dem Juristen und Delegierten für europäisches Recht beim Staatsrat Jean-Luc Sauron, „funktioniert die qualifizierte Mehrheit, weil bei Verhandlungen 30-40 Texte gleichzeitig verhandelt werden. Die 27 nationalen Prioritäten stehen sich gegenüber und Staaten nehmen eine schlechtere Position bei der Einigung um einen Text hin, um im Gegenzug einen Fortschritt bei einem anderen Text zu erzielen. Es ist eine Maschine zur Herstellung von Kompromissen, die mit einem einzigen Text in den Verhandlungen unmöglich wären.“ In einem international angespannten Kontext, sei es auf sozialer, ökologischer oder geopolitischer Ebene, scheint der Weg der Effizienz zunehmend ratsam, um den großen Herausforderungen zu begegnen, denen die Europäische Union gegenübersteht.

Wäre eine solche Entwicklung jedoch nicht voreilig? Die qualifizierte Mehrheit hat ihre Mängel, die sich zum Beispiel während der Migrationskrise 2015 deutlich zeigten, als durch eine Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit ein System zur Umsiedlung von Migrant*innen in jedem Land der Union beschlossen wurde. Obwohl diese Entscheidung einen ausreichenden Konsens erhielt, weigerten sich widerspenstige Staaten wie Ungarn, die Bestimmungen dieses Projekts umzusetzen. Anders ausgedrückt: Die Haltung der kontravotierenden Staaten innerhalb eines Systems der Einstimmigkeit oder der Mehrheit ändert sich nicht. Tatsächlich birgt die Aufgabe der Einstimmigkeit ein großes Risiko der Fragmentierung der Union, denn nach den Worten von Professor Charles Girard: „Wo das Erreichen von Einstimmigkeit den Grundsatz der Zustimmung und den Grundsatz der Gleichheit miteinander in Einklang bringt, indem es die Übereinstimmung aller Willen erreicht, befriedigt die Mehrheitsentscheidung umgekehrt den Willen der einen und frustriert den der anderen.“