La Commission Juncker aux manettes

A quoi sert la Commission européenne ?

La Commission européenne est l’une des quatre institutions majeures de l’Union européenne, avec les deux Conseils (celui des chefs d’Etat et de gouvernement d’une part, et celui des ministres d’autre part) et le Parlement européen. Le Conseil des chefs d’Etat et de gouvernement définit, pour sa part, les grandes orientations politiques, mais l’ensemble du processus législatif européen navigue entre la Commission européenne, qui a l’initiative des textes et représente les intérêts européens, et le Conseil des ministres et le Parlement, qui sont co-législateurs et représentent respectivement les intérêts des Etats membres et ceux des citoyens. Pendant la phase décisionnelle, la Commission peut également retirer, à tout moment, ses propositions, notamment si elle estime que les discussions en cours au Parlement et au Conseil peuvent dénaturer l’esprit qui a présidé à leur conception. Outre l’initiative des textes législatifs, la Commission a également en charge leur mise en œuvre de ces décisions. Elle joue donc un rôle prépondérant dans les politiques européennes, intervenant et en amont et en aval, politiquement et administrativement, décidant et exécutant.

Afin de ménager les susceptibilités nationales et d’éviter de renforcer l’image d’une institution supranationale imposée aux Etats, il y a autant de commissaires que d’Etats membres, soit vingt-huit pour l’instant, dont un président et plusieurs vice-présidents. Ces commissaires se répartissent les dossiers, selon des portefeuilles plus ou moins prédéfinis, ce qui nécessite régulièrement des arbitrages, les textes législatifs étant souvent transversaux et impactant différents domaines. Il est également dans ses traditions d’afficher un front uni : la collégialité y est reine. A la manière des Conseils des ministres français, la Commission se réunit hebdomadairement pour évoquer l’état d’avancement des travaux législatifs.

Eminemment politique sous l’ère Jacques Delors, la Commission a perdu de son aura et de son initiative politique lors des deux mandats successifs de José Manuel Durao Barroso (2004-2014). La volonté politique des gouvernements des Etats membres, et notamment du Royaume-Uni, de lui retirer son influence politique, a paradoxalement transformé la Commission européenne en une institution plus administrative, à la limite de la bureaucratie parfois, tout autant dénoncée. N’ayant plus de marge de manœuvre sur les grands enjeux politiques et sous l’influence des Etats membres, il ne restait en effet à la Commission, pour justifier son existence, qu’à se charger de mesures techniques, parfois éloignées des préoccupations des citoyens – les multiples histoires, parfois erronées, souvent exagérées, concernant les normes applicables aux concombres et autres bouteilles d’huiles en sont l’un des symptômes les plus flagrants. Aujourd’hui, la Commission cristallise le ressentiment négatif des Etats membres de l’Union européenne comme de ses citoyens.

A quoi ressemble la Commission Juncker ?

Pour la première fois, lors des élections européennes de mai 2014, les principales formations politiques européennes avaient chacune désigné un chef de file au niveau européen qui était leur candidat à la présidence de la Commission européenne. Elles avaient également décidé de coopérer au sein du Parlement européen pour que le chef de file du parti qui aurait remporté les élections soit soutenu aussi largement que possible pour contrecarrer l’éventuelle volonté des Etats membres de nommer leur propre poulain. En agissant ainsi, on permettait de renforcer la légitimité démocratique de l’Union européenne grâce à une nomination transparente, selon un principe de démocratie indirecte – et, pour le Parlement européen, cela permettait également d’avoir un président de la Commission qui lui était redevable. Non sans frilosité, notamment de la part de l’Allemagne et du Royaume-Uni, les Etats membres ont fini par se rallier à cette solution.

Les élections européennes de mai dernier, marquées par une violente poussée de l’extrême-droite et des mouvements europhobes et eurosceptiques, se sont soldées par une victoire relative du Parti populaire européen (droite), dont le chef de file était le Luxembourgeois Jean-Claude Juncker, ancien Premier ministre du Luxembourg et président de l’Eurogroupe. Adoubé le 27 juin par le Conseil européen, il a formellement été élu par le Parlement européen le 15 juillet pour présider la Commission européenne. C’est donc à lui qu’a incombé la définition et la répartition des vingt-sept portefeuilles de la Commission européenne, un pour chacun des vingt-sept autres commissaires, nommés par les Etats membres. Reconduisant une traditionnelle coalition institutionnelle gauche-droite, qui lui a par ailleurs offert une large majorité au Parlement, il s’est associé avec le Parti socialiste européen (gauche) et l’Alliance des démocrates et libéraux pour l’Europe (centre-droit). Après quelques difficultés, la liste des commissaires et de leurs portefeuilles a été arrêtée avec le Conseil européen le 5 septembre, et le Parlement européen l’a approuvée le 22 octobre à la suite d’auditions individuelles.

Cette équipe a été conçue pour faire face aux principaux défis, tant économiques que géopolitiques, de l’Union européenne, mais aussi pour restaurer la légitimité démocratique de celle-ci en général, et de la Commission européenne en particulier. Il n’est donc pas surprenant que, contrairement à ce qui pouvait se passer autrefois, la plupart des commissaires soient des figures politiques de premier plan dans leur pays d’origine : on dénombre pas moins de 5 anciens Premiers ministres et 23 anciens ministres. Les profils européens ont également été valorisés (8 anciens députés européens), et une certaine continuité est assurée grâce au renouvellement du mandat de 7 commissaires, issus de la précédente Commission.

Cette équipe de combat a néanmoins dû affronter, déjà, un certain nombre de critiques. La première concerne la parité : seulement 9 femmes figurent parmi les 28 commissaires, autant que sous la précédente mandature. Les demandes répétées, aux niveaux tant politique qu’associatif, de proposer un plus grand nombre de femmes ont été écartées par les gouvernements nationaux, qui ont la main haute pour proposer les commissaires. Jean-Claude Juncker a pesé pour contrebalancer cette inertie en gratifiant le contingent féminin de 3 vice-présidences sur 7. Une autre série de critiques, plus importante, a concerné l’attribution jugée par certains à « contre-emploi » d’une partie des portefeuilles, comme l’économie à un ancien ministre de l’Economie français alors que beaucoup considèrent, à tort ou à raison, que la France est l’homme malade de l’Europe, l’immigration à un Grec, alors que la Grèce a les plus grandes difficultés à contrôler efficacement ses frontières, le climat à un homme possédant des intérêts pétroliers, ou encore la culture et de la jeunesse à un Hongrois, proche de l’autoritaire et nationaliste Viktor Orban. Les auditions parfois mouvementées des commissaires ont amené Jean-Claude Juncker à corriger son projet à la marge. L’équilibre de la terreur entre les principales formations politiques, empêchant l’une de voter contre un candidat soutenu par l’autre, compte-tenu des risques de représailles, a toutefois permis à la liste de passer sans trop de dommages.

Les nouveaux commissaires entrent donc en fonction aujourd’hui, avec un redécoupage novateur et politiquement significatif des portefeuilles. On constate ainsi que, parmi les vice-présidents, aucun ne vient d’un grand Etat membre, à part la Haute-Représentante, diplomate en chef de l’Union européenne, originaire d’Italie. Le premier vice-président est néerlandais, les autres issus des Etats membres orientaux, à l’exception du commissaire finlandais. La culture politique des principaux dirigeants de la Commission européenne voit donc son point de gravité nettement redistribué au Nord et à l’Est de l’Union européenne d’une part, au profit d’Etats membres de petite taille d’autre part. A contrario, les portefeuilles des commissaires allemand, britannique et français sont nettement sous la coupe de portefeuilles plus globaux détenus par les vice-présidents, traduisant une claire mise sous contrôle de ces commissaires qui pourraient être tentés de jouer de l’autorité que leur confère leur pays d’origine. Par ailleurs, la définition des portefeuilles témoigne d’une certaine volonté de rationalisation. Ainsi, le premier vice-président, chargé de la « meilleure régulation », veillera à ce que les propositions législatives de la Commission européenne soient bien justifiées et nécessaires – en d’autres termes, il veillera à ce que le principe de subsidiarité, selon lequel l’Union n’intervient que si les Etats membres ne peuvent pas le faire, soit bien respecté, une première pour la Commission. Par ailleurs, sans que cela soit formellement explicité, on peut déterminer un certain nombre de pôles thématiques auxquels on peut rajouter les vice-présidents : les questions économiques, les affaires étrangères, les dossiers institutionnels, etc. Cette répartition permet de dessiner, en creux, les grandes priorités que fixe Jean-Claude Juncker pour son mandat.

Quels seront les grands chantiers pour la Commission Juncker ?

La situation internationale s’est considérablement dégradée ces dernières années, particulièrement ces derniers mois, et cela affecte le voisinage immédiat de l’Union européenne, suscitant ainsi de nombreuses inquiétudes. A l’Est, la situation de guerre existant entre l’Ukraine et la Russie a ravivé les craintes des voisins européens de celle-ci : au cours des dernières semaines, la Suède, la Finlande, l’Estonie ou encore la Pologne ont fait part de leur appréhension grandissante face à l’appétit territorial de leur puissant voisin oriental. Les enjeux sous-jacents - économiques, énergétiques, diplomatiques - sont cruciaux. Sur le pourtour méditerranéen, et notamment en Méditerranée orientale, la situation est tout aussi périlleuse. Le régime autoritaire en place en Egypte réprime dans le sang des extrémistes non moins dangereux, l’Etat islamique a réussi à bousculer les forces militaires en présence pour instaurer un califat étendu et riche en hydrocarbures, la situation en Syrie, oubliée de tous, est catastrophique, les tensions entre la Palestine et Israël sont à un plus bas historique, et la Turquie désormais présidée par l’islamiste et autoritaire Recep Tayyip Erdogan inquiète en raison de ses liens ambigus avec les groupuscules islamistes qui prolifèrent dans la région. Plusieurs de ces conflits posent la sérieuse question de l’accueil des réfugiés, qui attendent aux portes de l’Union.

Sur un plan cette fois non militaire mais néanmoins tout aussi dramatique, l’épidémie d’Ebola qui touche l’Afrique montre la portée limitée des politiques de développement menées jusqu’à présent : les Etats touchés n’ont pas les moyens financiers, humains, sanitaires et logistiques de faire face, et la communauté internationale semble impuissante. Une refondation de la politique humanitaire et de développement semble donc plus que jamais essentielle. Les aides d’urgence accordées par l’Union européenne ne devraient pas être suffisantes pour enrailler l’épidémie. Les succès diplomatiques européens, souvent ignorés bien que réels, par exemple dans les Balkans ou dans le cadre des négociations sur le nucléaire iranien, ainsi que les impulsions qu’elle parvient parfois à donner en matière humanitaire, économique et climatique, laissent espérer que l’Union européenne saura faire face, grâce aux différents vecteurs de sa politique étrangère, à ces nouveaux défis.

L’autre mission essentielle de l’Union européenne en général, et de la Commission en particulier, sera de restaurer une économie prospère. Après les crises monétaires, bancaires et budgétaires, l’Union européenne fait en effet désormais face à une croissance moribonde en raison d’investissements insuffisants, d’une balance commerciale déséquilibrée et d’une consommation affaiblie par un chômage de masse. La perspective d’une éventuelle déflation achève ce portrait inquiétant. Critiquée pour son manque de réactivité, la lourdeur de son processus décisionnel, sa politique libérale, la Commission européenne devra prouver aux citoyens qu’elle est à même de fixer des objectifs ambitieux et de se donner les moyens de l’atteindre. Le plan d’investissement promis par Jean-Claude Juncker, qui doit injecter des milliards d’euros dans des secteurs économiques prometteurs, comme les énergies renouvelables et le numérique, confirme la détermination de la nouvelle Commission à enrayer un cercle économique vicieux. Mais ces investissements seront-ils suffisants ?

La réalisation de cet objectif permettra également d’atteindre un autre but : restaurer le lien de confiance entre l’Union européenne et ses citoyens, et ainsi couper l’herbe sous le pied aux formations europhobes qui n’ont d’autre projet que de détricoter tout ce qui a été patiemment construit. Beaucoup de commentateurs estiment que l’Union européenne voit là sa dernière chance de restaurer sa légitimité et sa crédibilité auprès de citoyens souvent davantage déçus par le manque d’action, ou par des actions contraires à leurs attentes, plus que réellement europhobes. C’est pourquoi il sera essentiel que la nouvelle Commission s’attache à répondre à leurs attentes, par exemple en menant enfin une politique sociale européenne, et prenne en considération leurs réticences, par exemple en matière de libre-échange commercial. Jean-Claude Juncker, bien conscient de ce contexte, a d’ailleurs donné le ton : la Commission européenne devra se concentrer sur l’essentiel, sur ce qui impacte durablement et positivement les citoyens. La nomination d’un premier vice-président, qui a hérité en dernier recours du portefeuille de la citoyenneté et qui veillera à ce que les textes proposés par la Commission européenne soient réellement utiles, y contribuera, permettant de recentrer davantage son activité et de limiter son image bureaucratique et technocratique.

Malgré des difficultés majeures en raison d’une légitimité contestée aussi bien par les citoyens que par les Etats membres, la nouvelle Commission possède de solides atouts, aux premiers rangs desquels une équipe expérimentée, une organisation rationnalisée, des objectifs identifiés et une majorité parlementaire relativement solide. Ce ne sera pas de trop pour répondre aux trois principaux défis qui se présentent à elle : une situation géopolitique explosive, une situation économique fragile, et une situation politique délétère. De son succès à les surmonter dépend directement l’avenir de l’Union européenne – et surtout le nôtre.