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Schengen – La prospettiva esterna all’Ue

, di Johannes Börmann, Simone Cuozzo

Per comprendere cosa significhi vivere fuori dall’area Schengen basta guardare al confine polacco-ucraino, in particolare al piccolo incrocio Hrebenne-Rava-Ruskanot, a 50 km da Leopoli, il centro economico e culturale dell’Ucraina occidentale. La frontiera tra Polonia e Ucraina è quella attraversata più di frequente a est dell’UE, con circa 15 milioni di attraversamenti l’anno. Varcare la frontiera dell’Unione, partendo da Lviv, comporta sempre più una lunga attesa. Quando gli autobus si avvicinano lentamente al confine, tornano alla mente ricordi bui di un passato europeo senza Schengen. L’attesa media per le auto nei giorni migliori è di 3 ore, che possono rapidamente diventare 6 a seconda del comportamento della polizia di frontiera polacca e della situazione in Ucraina. Si tratta della porta d’ingresso, grande quanto il Portogallo e l’Islanda assieme, che si apre su un territorio privo di frontiere. Qui, la parola libertà di movimento mantiene la sua caratteristica insita di progresso e speranza, che né la crisi dell’Euro, né quella dei rifugiati sono state ancora in grado di intaccare. Le statistiche mostrano infatti come i ragazzi residenti nei paesi del vicinato dell’UE apprezzano il valore della libertà di movimento, in modo ancora maggiore di quanto sia apprezzato all’interno dell’UE.

Quanto sia importante Schengen per i paesi limitrofi si nota specialmente nei testi degli accordi con l’UE. L’Unione ha beneficiato della sua attrattività verso l’esterno per promuovere i suoi obiettivi di politica estera. Ad esempio, è riuscita a far accettare a paesi candidati, o meno, ad entrare nell’Ue, un percorso verso l’adozione di riforme strutturali in cambio di una facilitazione o liberalizzazione dei visti. La carota dell’accesso all’area Schengen rimane ancora uno strumento potente nelle mani dell’UE durante i negoziati con i paesi vicini, dal Marocco alla Bielorussia. Nel 2013 sono stati aboliti i visti per moldavi, una ricompensa per aver scelto una più stretta integrazione con l’UE rispetto ad un’Unione doganale con la Russia. Come recenti analisi dimostrano, questa forma di condizionalità politica favorisce l’adozione di riforme interne nei paesi terzi, o quantomeno agli standard promossi dall’UE. Anche se risulta poi sempre determinante la volontà politica dei governi locali, che devono attuare tali impegni concordati sulla carta.

Poter accedere all’area Schengen ha un effetto indiretto fondamentale su cittadini di paesi terzi che entrano nell’UE con visti di breve durata. Viaggiare, muoversi liberamente per studiare o lavorare all’interno dell’UE ha significato per milioni di cittadini, ed in particolare di giovani sia quelli ai confini dell’Ue che per quelli provenienti da paesi più lontani, la possibilità di godere di una libertà di movimento spesso inusuale nelle loro realtà d’origine. Questo sicuramente è stato favorito dalla normativa Schengen. Non è poi un caso che queste persone mostrano oggi una coscienza più democratica ed europeista rispetto ai loro coetanei, che non hanno potuto godere di questa possibilità.

Una volta tornati nei loro paesi di origine, gli espatriati hanno condiviso con i loro connazionali le loro esperienze di vita all’interno dell’Ue ed in molti casi sono riusciti ad avere un’influenza verso processi di cambiamento nei loro paesi di provenienza. Un simile processo virtuoso ha ad esempio portato l’allargamento dell’UE verso l’est e l’istituzione del partenariato orientale negli anni 2000.

Visto quanto detto finora e consapevoli della necessità di una più efficace politica di vicinato dell’UE, non si può certo sottovalutare l’effetto positivo di una zona Schengen più solida e rafforzata. Avere la possibilità di accedere e muoversi all’interno dell’UE può avere un’influenza positiva sul modo di pensare dei cittadini di paesi terzi. Naturalmente, questo non avviene solo a senso unico.

I vantaggi reciproci sono impressionanti. L’UE e i suoi vicini trarrebbero vantaggio da una migliore comprensione reciproca e dall’eventuale nascita di affinità sui modi di concepire la società e la politica. Minori sarebbero poi i rischi per la sicurezza ai confini dell’UE con una gestione più lungimirante della frontiera esterna. La recente crisi umanitaria ha portato un forte aumento dell’immigrazione irregolare attraverso il Mar Mediterraneo e i Balcani occidentali. La mancanza di una politica estera comune dell’UE e l’inadeguatezza della politica europea di vicinato contribuiscono all’instabilità delle frontiere esterne. La guerra in Siria e in Iraq e la crisi politica in Libia hanno prodotto un numero impressionante di richiedenti asilo che mettono a nudo la disfunzionale politica di asilo dell’UE.

La politica basata sul regolamento di Dublino fa ricadere sui soli Stati membri di frontiera l’onere di dover gestire i confini comuni dell’UE, terrestri e marittimi. Per preservare il principale successo di Schengen, ovvero l’abolizione delle frontiere interne, è necessaria una politica di asilo comune, in cui gli oneri siano equamente distribuiti, per ciò che concerne la responsabilità amministrativa, economica e la politica dei rimpatri o dell’integrazione. Bisogna abbandonare una realtà in cui l’attuazione di una politica comune è condizionata solamente dalla volontà politica dei governi degli Stati membri e dalle esigenze dei bilanci nazionali. Necessitiamo una politica dell’immigrazione e dell’asilo realmente comune.

Recentemente, la Commissione europea ha messo in campo diverse proposte integrate al fine di colmare le attuali lacune del sistema Schengen. Per superare il regolamento di Dublino, è stato introdotto un meccanismo di ricollocamento temporaneo dei migranti, che si è rivelato inadeguato nelle cifre previste, rispetto ai numeri elevati degli arrivi e che comunque ha trovato una forte opposizione da parte di alcuni Stati membri.

In secondo luogo, il 15 dicembre 2015, è stata avanzata dalla Commissione la proposta di creare una guardia costiera e di frontiera europea per rendere più sicure le frontiere esterne europee. Attraverso il rafforzamento dell’agenzia FRONTEX, che verrà dotata di maggiori risorse economiche e capacità operative, l’europeizzazione della gestione delle frontiere esterne permetterà di salvaguardare Schengen. Pur essendo perciò evidente la necessità di una revisione di Schengen, viste alcune lacune messesi in luce con la crisi dei rifugiati, diversi Stati membri preferiscono nascondere la testa nel terreno nazionale. Gli Stati membri, infatti, hanno scelto di utilizzare la clausola prevista dalla normativa Schengen che consente la reintroduzione temporanea di controlli alle frontiere interne.

È però difficile sostenere che costruire barriere sia efficace per fermare rifugiati, in fuga dalla guerra, dalla distruzione e dalla morte. Richiedere asilo sembra essere diventato di per sé stesso un crimine, così i valori europei, come il principio di solidarietà tra gli Stati membri, sono chiaramente in pericolo.

In conclusione, l’accessibilità all’area Schengen rappresenta un polo di attrazione specie per i giovani dei paesi vicini che, se ben utilizzata, ha effetti positivi sul vicinato europeo. Per di più, assumersi la responsabilità di gestione della frontiera esterna comune è un dovere per ogni Stato membro e deve riflettersi nella creazione di una guardia costiera e di frontiera europea. Detto questo, non si dovrebbe dimenticare che concedere l’asilo a persone che fuggono dalla persecuzione e dalla guerra è un obbligo internazionale previsto dalla Convenzione sui rifugiati, un obbligo regionale ai sensi della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e un obbligo di diritto comunitario previsto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

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