Quel rôle pour l’Union européenne dans le règlement du conflit israélo-palestinien ? (2/2)

En 1973, lors du sommet de Copenhague, l’Europe réclamait le retrait d’Israël des territoires occupés et la création d’un État palestinien souverain. La déclaration finale du sommet de Venise de juin 1980 se situait dans le même esprit : elle rappelait l’attachement des européens aux déclarations 242 et 338 [1] et proposait d’associer l’OLP aux négociations. [2]

La constance théorique de l’Europe

L’échange des territoires contre la paix est depuis toujours la pierre angulaire de la position de l’Europe, qui y voit la seule perspective de résolution. Lors du sommet européen d’Amsterdam de juin 1997, elle soutenait de nouveau le « droit des Palestiniens à l’autodétermination, sans exclure la possibilité d’un État ».

Ces déclarations de principe, fermes et remarquablement constantes dans le temps, n’eurent cependant aucun effet notable sur le terrain. La bonne volonté déployée dans la foulée du lancement du Partenariat euroméditerranéen à Barcelone en 1995, et durant la présidence française de 2000 a connu le même sort. La puissance normative de l’Europe ne joue pas ici, et est incapable de contrebalancer l’influence de la puissance américaine. D’où cette question : quelle est la stratégie à adopter pour que les déclarations de bonnes intentions, les innombrables sommets et autres chartes se transforment en résultats concrets ?

L’Europe accepte son rôle de peacekeeper

Le processus d’Oslo, entamé en 1991 à Madrid, constitue un tournant. La déclaration signée à Washington le 13 septembre 1993 par le gouvernement israélien et l’OLP, et les différents accords qui suivirent, consacrèrent un partage des tâches offrant un rôle central aux États-Unis, l’Europe étant reléguée au domaine économique, ou à un rôle d’appoint dans d’hypothétiques négociations multilatérales. Aux USA le rôle de peacemaker [3], à l’UE celui d’assistant technique, de peacekeeper [4].

L’Europe est aujourd’hui consciente de ce rôle limité, et l’a accepté. Elle ne dispute plus le leadership aux États-Unis, seul acteur capable d’exercer une pression effective sur la puissance régionale et donc d’initier, sinon d’imposer un processus de paix dans la région. Sur la base de cette division inégale des tâches s’est développée une divergence théorique : l’Europe, contrairement aux Américains, considère que l’amélioration des conditions de vie des Palestiniens est une condition nécessaire pour parvenir à la paix. C’est ce qui explique les craintes françaises concernant l’échec du Hamas : si cet échec est l’objectif central des Américains et des Israéliens, les Européens s’inquiètent des retombées sécuritaires qu’aurait un effondrement de la société palestinienne.

Prenant acte de cet agencement des rôles, il est possible de dessiner une stratégie en trois volets qui permettrait à l’Union européenne de contribuer efficacement au règlement du conflit.

Premier volet : exploiter la puissance de l’arme économique

L’atout maître de l’Union européenne est sans conteste l’économie : premier partenaire commercial d’Israël, mais aussi premier bailleur de fonds de l’Autorité palestinienne, [5] elle dispose d’un outil de pression considérable sur les différents protagonistes. Un réel engagement de l’UE au Proche-Orient va de pair avec l’articulation d’intérêts économiques qui, à leur tour, induisent de l’influence en termes politiques.

Ce levier a montré son efficacité dans le passé. En 1986, lorsque la CEE décida d’accorder un régime préférentiel aux produits des Territoires occupés, les européens durent mener de longues négociations pour faire accepter et appliquer la décision à Israël. Durant l’Intifada, la suspension des coopérations scientifiques et inter universitaires a accéléré la réouverture des universités palestiniennes, fermées durant plusieurs mois par Tsahal. Le 13 mai 1998, la Commission a décidé de suspendre l’importation de produits israéliens fabriqués dans les colonies de Cisjordanie, de Gaza, de Jérusalem-Est et du Golan, pour protester contre l’extension de ces dernières. [6]

Furieux, le gouvernement israélien avait alors vivement réagi, certains de ses membres comparant la décision au boycott des produits juifs durant la période nazie. Côté palestinien, les 500 millions d’euros d’aides directes versés à l’Autorité palestinienne, notamment pour payer les fonctionnaires, l’aide humanitaire, le financement d’infrastructures, offrent un levier tout aussi puissant : les conséquences drastiques du boycott actuel en témoignent.

Parmi les possibles perspectives d’action, l’UE pourrait suspendre — ou menacer de le faire — l’accord d’association qui la lie à Israël, pour faire pression sur le gouvernement israélien et obtenir les concessions qu’elle réclame depuis trente ans : le gel de la colonisation en Cisjordanie, l’assouplissement des conditions de circulation des Palestiniens par la levée des barrages routiers, la fin du blocus imposé à Gaza et l’ouverture de certains points de passage.

Sans ces mesures, l’aide financière européenne est inutile et ne peut permettre de réels progrès. Les sommes considérables versées par l’UE dans le cadre du programme Meda, du PPRD de Salam Fayyad (Plan Palestinien de Reconstruction et de Développement) ou du PEGASE (Plan Palestino-Européen de Gestion et d’Aide Socio-Economique) ne peuvent être efficaces que si Israël accepte d’assouplir les restrictions de circulation des Palestiniens, le système actuel empêchant tout développement d’une économie palestinienne. Des mesures symboliques, comme la réouverture de la Maison de l’Orient, [7] pourraient également être obtenues par ce moyen de pression.

Ces mesures impliquent des concessions symétriques du côté palestinien, afin de garantir la sécurité d’Israël. Si celle-ci dépend de très nombreux facteurs, l’UE peut contribuer à la renforcer en modifiant la nature et la taille de sa force frontalière, l’EUBAM. Il s’agit du deuxième volet de la triple stratégie d’action européenne.

Deuxième volet : renforcer la présence stratégique européenne à la frontière égyptienne

L’Europe doit saisir la précieuse opportunité que constitue la nécessaire sécurisation de la frontière égyptienne de Gaza. Dans le scénario où l’UE ferait pression sur Israël pour obtenir des concessions touchant à la circulation des Palestiniens, elle devra offrir à Israël des garanties pour sa sécurité. Dans cette optique, la frontière sud et notamment le point de passage de Rafah est d’une importance stratégique. L’UE pourrait réactiver la Mission européenne de surveillance aux frontières de Rafah (EUBAM Rafah), suspendue depuis deux ans.

Elle permettrait dans l’idéal d’empêcher l’entrée d’armes à Gaza, tout en permettant l’approvisionnement du territoire en marchandises. Pour atteindre ces objectifs, la mission ne peut plus être la timide mission d’observation qu’elle est actuellement : elle devra être dotée de moyens de coercition, et constituer une force d’interposition capable d’intercepter des cargaisons, ce qui implique un renforcement considérable de son mandat actuel — chose que réclame Israël depuis le déploiement de la force. Se pose également la question des effectifs, qui devront être augmentés, les discussions actuelles [8] planant sur 70 à 80 hommes (dont seulement une trentaine de douaniers), ce qui semble très nettement insuffisant.

La constitution d’une réelle force de contrôle à la frontière égyptienne permettrait de sécuriser la zone et d’être pris plus au sérieux par Israël, qui critique l’EUBAM pour les mêmes motifs que la FINUL : un rôle de figurant qui ne protège pas la population israélienne. L’objectif est donc aussi que l’Europe cesse d’être perçue par les dirigeants Israéliens comme un acteur inefficace, idéaliste, un partenaire inutile sur le terrain. [9]

Offrir au gouvernement israélien des garanties concrètes sur la sécurité de sa frontière sud est le seul moyen de modifier cette image et de peser un peu plus sur le processus de règlement. En endommageant ses relations avec Israël, l’Europe prend le risque de perdre la place déjà marginale qu’elle occupe à la table des négociations.

Du côté égyptien de la frontière, le Caire souhaite que des officiers de l’Autorité palestinienne, et non du Hamas, soient chargés de la sécurité. L’UE pourrait proposer de se charger de cette surveillance dans le cadre d’une version étendue de l’EUBAM (ce qui avait été fait avec l’EUBAM Plus) et créer ainsi de véritables postes frontaliers. Outre de renforcer la sécurité d’Israël, l’EUBAM « nouvelle formule » permettrait de maintenir une présence stratégique de l’Europe dans la région. Celle-ci pourrait se faire en coordination avec les Américains, notamment pour la surveillance maritime. Pour empêcher la contrebande d’armes par la mer, les Américains pourraient se charger de la surveillance de la mer rouge, laissant aux Européens la zone Méditerranée, où elle pourrait mettre sur pied un dispositif équivalent à celui existant au large du Liban (Finul maritime ou Task force 448 sous commandement européen, EUROMARFOR).

Enfin, l’UE pourrait renforcer et étendre l’action de l’EUPOL, sa mission de formation de la police palestinienne, basée à Ramallah. Celle-ci est théoriquement chargée de la formation des policiers de Cisjordanie et de Gaza, mais depuis le blocus imposé par les États-Unis et l’UE, elle est interrompue à Gaza. Elle pourrait donc être étendue géographiquement (coté égyptien), et fonctionnellement (formation de gardes-frontières permanents). La sécurisation de Gaza permettrait d’envisager la construction d’un aéroport à Gaza, sous surveillance de cette « EUBAM étendue », pour rétablir un début de viabilité économique dans le territoire et sortir progressivement de la crise humanitaire.

Cependant ces perspectives d’action achoppent à la même pierre : le dialogue avec le Hamas.

Troisième volet : négocier avec le Hamas, une voie risquée mais incontournable

Plus de deux ans après la victoire du Hamas, il semble indispensable de rétablir un dialogue direct avec le mouvement, qui possède l’une des clés indispensables au règlement du conflit. La politique d’isolement du Hamas pratiquée par l’Europe et les États-Unis est un désastre. Deux ans après sa victoire, et malgré une détérioration catastrophique des conditions humanitaires et sécuritaires, le Hamas ne s’est pas effondré, il n’a pas changé de position vis-à-vis d’Israël, et s’est au contraire radicalisé, la branche « dure » ayant renforcé son influence au sein du mouvement — on l’a vu en décembre lors du débat interne sur la reconduction de la trêve.

Autre conséquence négative du boycott : il a exonéré le Hamas du devoir de mener une véritable politique économique et sociale, alors même que la confrontation au pouvoir temporel est toujours un test majeur pour les partis islamistes — ce qui explique leur réticence à se présenter aux élections. C’est un avantage non négligeable sur le plan interne que le boycott apporte au Hamas, qui se contente de rejeter la responsabilité de la dégradation de la situation humanitaire sur le blocus occidental. Ainsi, l’argument selon lequel rendre les conditions de vie de la population insupportables l’amènera à se retourner contre le Hamas ne tient pas. Il avait déjà été avancé et démenti en 2006 lors de la guerre du Liban : le Hezbollah est sorti renforcé de la guerre, au-delà même de la communauté chiite.

L’argument sécuritaire justifiant le blocus ne tient pas non plus. Le 23 janvier 2008, alors qu’Israël avait bouclé entièrement Gaza quelques jours plus tôt, des militants du Hamas avaient fait exploser des pans du mur de la frontière égyptienne. Des centaines de milliers de Palestiniens avaient afflué en Egypte pour se ravitailler. Le Hamas en avait profité pour acheminer des armes et infiltrer Israël par la frontière égyptienne. Quelques jours plus tard, le 4 février, deux kamikazes explosaient à Dimona, dans le sud du pays. Ils étaient sortis de Gaza par la brèche et étaient entrés en Israël. Tant que le Hamas sera acculé dans un territoire asphyxié économiquement, la sécurité d’Israël ne sera que plus menacée. Il est illusoire de penser qu’un blocus économique ou une intervention militaire pourra stopper sur le long terme les tirs de roquette. Ceux-ci ne cesseront que si les Palestiniens perdent le désir de se battre, ce qui est inenvisageable en l’absence de négociation avec Israël : or, il parait impensable d’entamer des négociations globales en excluant la moitié des Palestiniens.

La poursuite de l’isolement risque de renforcer ces phénomènes, d’aggraver la fracture interpalestinienne qu’il a déjà contribué à accroître, et d’aboutir à une délégitimation définitive de Mahmoud Abbas, déjà très affaibli par la guerre interne avec le Hamas et par sa politique de négociation dont il n’a tiré aucun avantage plus d’un an après le processus mort-né d’Annapolis.

Dans son working paper « The EU, Israel and Hamas », [10] le think tank Center for European Reform recommande donc que l’Europe signe un accord avec le Hamas, en monnayant la levée des sanctions économiques contre l’arrêt des tirs de roquettes contre les villes du sud d’Israël. Le Hamas a plusieurs fois fait part de sa volonté d’être reconnu par la communauté internationale, et n’a jamais fermé la porte à des négociations multilatérales.

L’inviter à la table des négociations, et l’encourager à un rapprochement avec le Fatah est indispensable, tout comme pourrait être précieuse une implication prudente de la Syrie dans le processus. Damas — où réside la direction du Hamas en exil — possède un fort pouvoir d’influence sur le mouvement, et se montre depuis deux ans encline à la négociation avec l’Occident. Elle souhaite briser son isolement diplomatique, semble prête au compromis, et l’a montré en acceptant de participer à la conférence d’Annapolis, ce qui fut la seule avancée majeure du sommet. Des négociations globales, incluant des discussions sur la restitution du Golan, ouvriraient des perspectives intéressantes.

Reste à définir la base de telles négociations, selon une « conditionnalité progressive ».

Sur quelles bases l’Europe peut-elle discuter avec le Hamas ?

Depuis plusieurs années, les Européens dégagent systématiquement trois conditions à l’ouverture d’un dialogue avec le Hamas : la reconnaissance d’Israël, la renonciation à la violence et la reconnaissance des traités de paix antérieurs. Il faut conserver cette conditionnalité, mais en la hiérarchisant et en l’étalant dans le temps.

La priorité doit être mise sur la première condition : la cessation immédiate de la violence. Le Hamas propose depuis plusieurs années une hudna, c’est-à-dire une trêve de dix ans issue de la loi islamique, « qui va au-delà du concept occidental de cessez-le-feu et oblige les parties prenantes à chercher, tout au long de cette période, une solution permanente et non violente à leurs différends, dans le but de résoudre le conflit inter-tribal ou international ». [11] Quel que soit son nom, un cessez-le-feu à durée longue ou indéterminée est une première étape indispensable, qu’il faut d’autant plus négocier avec le Hamas qu’il le propose et est le seul à même de l’imposer dans son territoire, à l’instar du Hezbollah au sud-Liban.

La reconnaissance d’Israël, si elle est une étape incontournable du règlement final, ne pourra se faire que dans une phase ultérieure, par la reconnaissance des traités de paix antérieurs. N’oublions pas que dès 1980, l’Europe avait proposé d’inviter l’OLP à la table des négociations, alors qu’elle était l’ennemie jurée d’Israël qui la considérait comme une organisation terroriste. S’ensuivit une lente reconnaissance internationale, l’ouverture de négociations avec Israël, la reconnaissance du droit à l’existence d’Israël et enfin, en 1996, la modification de la Charte de l’OLP qui prônait elle aussi la destruction d’Israël.

Reconnaître et discuter avec l’OLP a permis sa mutation en un partenaire aujourd’hui jugé « acceptable » par Israël. Cette stratégie doit être reconduite dans le cas du Hamas. Sa revendication première est d’ailleurs la création d’un État dans les frontières de 1967, ce qui implique une reconnaissance indirecte d’Israël. Pour une approche pertinente, il convient par ailleurs de dissocier les revendications actuelles et effectives du Hamas de celles de sa Charte de 1988, désormais obsolète et dont les revendications les plus radicales ont été abandonnées.

Le Hamas n’est pas un ensemble homogène : c’est une mouvance traversée par des courants contradictoires, engagés dans une lutte d’influence permanente. Pour favoriser les modérés au sein du Hamas, et en faire un acteur du processus de règlement, le dialogue est aujourd’hui la seule voie possible. L’Union européenne a une véritable carte à jouer, si elle en a le courage et la volonté. Quant à la réaction américaine, si elle n’est pas prévisible avec certitude, elle pourrait prendre la forme d’une condamnation officielle couplée à un encouragement tacite : Washington conserverait sa ligne stricte et laisserait le « mauvais rôle » et les risques qui y sont liés à Bruxelles.

L’Europe doit prendre des risques

L’Union européenne n’a aujourd’hui aucune emprise sur le processus politique censé mettre un terme au conflit israélo-palestinien. Les divisions internes empêchent l’efficacité d’une PESC qui, en tant qu’organe intergouvernemental, n’est que le fruit de la volonté des nations et de leurs trajectoires divergentes. Le Parlement européen demeure également marginalisé, malgré une implication constante et considérable, mais rarement suivie d’effet. La puissance normative européenne ne peut constituer une voie d’action efficace : la pacification de ce conflit par la norme est une illusion.

Sa position d’outsider au au sein du Quartette (États-Unis, UE, ONU, Russie) et son poids économique dans la région ouvrent cependant à l’Europe des perspectives intéressantes. Si elle veut peser davantage dans le règlement du conflit, l’Europe doit prendre des risques, et faire preuve d’un courage politique et surtout d’une unité qui lui font aujourd’hui totalement défaut.