COVID-19 : Une annulation des dettes européennes est-elle possible ?

, par Théo Boucart

COVID-19 : Une annulation des dettes européennes est-elle possible ?
Christine Lagarde, Angela Merkel et Ursula von der Leyen lors du Conseil européen de décembre 2019. Crédit : Union européenne, 2019. Source : EC – Service audiovisuel

Souvent évoquée en temps de crise, l’annulation partielle ou totale de la dette de pays en difficulté économique est présentée par certains comme une solution miracle pour permettre une reprise économique. La pandémie de Covid-19 poussera-t-elle à l’annulation de dettes en Europe ? Pour le moment, le droit européen ne permet pas de le faire directement, tandis que la volonté politique pour aborder le sujet fait cruellement défaut.

C’est une nouvelle passée quasiment inaperçue dans les médias français. Le journal Jeune Afrique a pourtant rapporté début avril la demande de la CNUCED d’octroyer aux pays en développement une aide financière de 2500 milliards d’euros pour surmonter le choc provoqué par la pandémie mondiale de coronavirus. Parmi cette aide, l’annulation de 236 milliards d’euros de dettes africaines est avancée. Une proposition également évoquée par Emmanuel Macron lors de son allocution télévisée du 13 avril.

Alors que l’Europe et les États-Unis sont devenus les épicentres d’une pandémie partie de Chine, le préjudice économique est considérable pour les pays en voie de développement : les flux d’IDE se sont taris et le prix des matières premières a fortement baissé. Les conséquences sanitaires risquent d’être encore plus aiguës, la plupart des pays ne disposant pas d’un système de santé capable d’affronter les potentiels milliers d’hospitalisations.

Si la question de l’annulation des dettes (ou du moins du service de la dette) pour les pays en développement revient régulièrement dans le débat public international, l’interrogation est également valable pour l’Europe, à l’orée d’une crise économique qui s’annonce abrupte.

Mais au fait, qu’est-ce qu’une annulation de dette exactement ? Et est-ce possible avec l’architecture juridique actuelle en Europe et dans la zone euro ?

Annulation / restructuration de la dette

Il est d’abord nécessaire de distinguer deux notions essentielles pour comprendre le débat autour de la dette : l’annulation et la restructuration.

Dans un article complet paru dans la revue Le Grand Continent, Hubert de Vauplane précise que, d’un point de vue juridique, une « annulation de dette » consiste soit en l’abandon de créance, soit en la remise de dette (c’est-à-dire l’abandon partiel ou total d’une dette de la part du créancier). Il ajoute également que dans le cas des pays de la zone euro, la dette est détenue par différents investisseurs : d’une part, les investisseurs privés, comme les banques, les fonds de pension ou les assureurs ; et d’autre part, la Banque centrale européenne (via le système européen des banques centrales).

Une annulation ne concernerait pas les détenteurs privés, puisque cela contreviendrait au principe de propriété privée protégé par les différentes constitutions nationales, ainsi que par la Convention européenne des droits de l’Homme. Seuls les titres souverains pourraient être annulés.

Pourtant, il est déjà arrivé dans l’histoire de la zone euro que des créanciers privés soient contraints de céder une partie de leurs obligations. En mars 2012, la Grèce a bénéficié d’une restructuration de sa dette pour éviter le défaut de paiement et le risque de contagion au sein de la zone euro. Les investisseurs privés avaient alors perdu l’équivalent de 53,5% de la valeur de la dette détenue, sous forme d’échange d’obligations de valeur plus faible et à l’échéance plus longue. Néanmoins, il ne s’agissait pas à proprement parler d’une annulation de dette, et les institutions de la Troïka l’avaient bien précisé à l’époque.

Dans les deux cas, une grave crise économique menaçant la soutenabilité de la dette semble nécessaire pour envisager de telles décisions.

BCE, MES, Eurogroupe, Commission européenne… Qui déciderait de quoi ?

Étant donné cette menace, les États et les institutions européennes tentent actuellement de réagir pour empêcher une véritable dépression. La Commission a notamment proposé le 2 avril un plan de 100 milliards pour lutter contre le chômage, après avoir suspendu les règles de disciplines budgétaires du Pacte de stabilité et de croissance (PSC) le 20 mars.

De son côté, la Banque centrale européenne a lancé dès le 19 mars un « plan de rachat d’urgence pandémique » de 750 milliards d’euros, porté à 1000 milliards d’euros depuis. L’objectif étant de permettre aux banques de continuer à prêter de l’argent aux ménages et aux entreprises européennes. La présidente de la BCE, Christine Lagarde, a ainsi rappelé qu’il « n’y a[vait] aucune limite à notre engagement pour l’euro », rappelant la rhétorique de son prédécesseur Mario Draghi durant la crise de la zone euro en 2012.

Enfin, l’Eurogroupe, rassemblant les ministres des finances de la zone euro, a convenu le 9 avril d’un plan de sauvetage d’un montant de 540 milliards d’euros, en sollicitant notamment – et sans condition – le Mécanisme européen de stabilité (MES).

Si ces différents programmes sont censés répondre efficacement à la crise, une annulation de la dette ne semble pas encore à l’ordre du jour. Toutefois, si la situation devait s’aggraver, jusqu’à menacer sérieusement la soutenabilité des dettes souveraines de pays vulnérables, comme l’Italie et l’Espagne, que pourraient faire les institutions européennes ?

Si le MES sera sollicité à hauteur de 240 milliards d’euros dans le cadre de l’accord du 9 avril pour les dépenses liées à la riposte face au coronavirus, il pourrait l’être également en cas de menace de défaut de paiement, ouvrant la perspective d’une restructuration de la dette. Pour ce faire, la Commission devra étudier les demandes puis soumettre celles-ci à l’approbation (à l’unanimité) du conseil des gouverneurs du MES, représentant les pays de l’Eurozone. Le Parlement européen n’a absolument aucun rôle dans le processus tandis que les parlements nationaux sont à peine consultés.

Dans ce cas, la restructuration serait assortie de conditions macroéconomiques, portant notamment sur des réformes structurelles en vue d’un meilleur équilibre budgétaire. Un point qui a cependant cristallisé les tensions lors du Conseil européen du 26 mars et des réunions de l’Eurogroupe début avril.

Quant à l’annulation pure et simple d’au moins une partie de la dette (celle détenue par le SEBC), une possibilité très indirecte peut être offerte par les traités européens. Alors que l’article 123 TFUE interdit expressément au SEBC toute assistance financière directe aux États membres (c’est la fameuse clause no-bailout), la BCE a lancé en septembre 2012 le programme OMT (« opérations monétaires sur titre ») qui permet à celle-ci de racheter directement – à la condition d’avoir déjà sollicité l’aide du MES – des obligations émises par des Etats de l’Eurozone sur les marchés secondaires de la dette souveraine. Un programme très controversé en Allemagne, puisqu’un recours devant le tribunal constitutionnel fédéral a été déposé en 2014, ce qui a en partie dissuadé la BCE de l’appliquer.

En revanche, aucune disposition actuelle du TFUE ne permet directement une annulation, même partielle, de la dette souveraine. Le Tribunal de l’UE l’a d’ailleurs rappelé en septembre 2015, en rejetant une initiative citoyenne européenne demandant l’effacement de la dette de la Grèce. Pour le permettre, une modification du traité serait nécessaire, ce qui est pour le moment totalement improbable, sauf si la crise produit un électrochoc suffisamment fort pour faire bouger les positions, notamment en Allemagne et dans les pays du Nord.

Christine Lagarde l’a affirmé le 9 avril au micro de France Inter : l’annulation de la dette, ne serait-ce que partielle, est « totalement impensable ». D’autre part, si l’Allemagne a accepté le plan de sauvetage de l’Eurozone, aller aussi loin n’est absolument pas envisageable.

La solution de la mutualisation ?

En somme, une annulation de la dette serait une solution extrêmement hypothétique en cas de dépression économique aiguë et ne pourrait être possible qu’en cas de révision des traités. Espérons que la crise du coronavirus ne nous emmènera pas si loin.

Il reste cependant une dernière solution potentielle : la mutualisation des dettes au niveau européen, notamment sous forme d’eurobonds. Même si celle-ci constitue une sorte de casus belli pour Angela Merkel, même en période de crise des dettes souveraines, l’éventualité d’émettre des coronabonds, mobilisables uniquement pour une période donnée et pour certains projets, aurait-elle plus de chance ?

Une fois n’est pas coutume, c’est un journal allemand, et non pas des moindres, qui a décidé de soutenir la mise en circulation des coronabonds. Dans un éditorial traduit notamment en français et en italien, le rédacteur-en-chef du SPIEGEL, Steffen Klusmann, fustige l’attitude de blocage de la Chancelière Merkel et de son ministre de l’économie, Peter Altmaier, en affirmant « qu’il n’y a pas d’alternative aux eurobonds dans une crise comme celle du coronavirus ».

L’émission de dette commune pourrait-elle alors se faire sans ses principaux pourfendeurs, l’Allemagne et les Pays-Bas ? C’est ce que souhaitent certains, comme Pascal Lamy, ancien commissaire européen et directeur général de l’OMC, dans une interview donnée au Figaro le 5 avril : « soyons clair, ce n’est pas notre souhait. Il est préférable de le faire collectivement, dans le cadre de l’Eurozone [...] Mais la question se posera à l’avenir si un certain nombre de choses peuvent être faites avec un nombre restreint de partenaires, concernant la solidarité ou même l’émission de dettes ».

Tout débat concernant les dettes souveraines en Europe, et a fortiori dans la zone euro, est à l’heure actuelle extrêmement délicat. La décennie précédente et ses multiples crises n’ont clairement pas permis de dépassionner les discussions, loin s’en faut. La perspective d’une crise bien plus grave que celles de la zone euro pourrait-elle remettre en cause certaines positions, notamment dans les pays dits « du Nord » ? Cela semble pour le moment bien hasardeux d’y répondre.

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