Debatte: Artikel 7 gegen Ungarn und Polen gleichzeitig?

Treffpunkteuropa.de: Die Europäische Union ist eine Werte- und Rechtsgemeinschaft. Die von der polnischen Regierung geplante Justizreform gibt dem Justizminister weitreichende Befugnisse über die Besetzung von Richterposten. Eine de facto Verletzung der Verfassung und ein Angriff auf die Unabhängigkeit der Justiz, so die Kritik von Juristen aus Polen und dem europäischen Ausland. In Ungarn bemühte sich die Regierung Orbán nach ihrem Wahlsieg 2010 um eine Verfassungsänderung und einen Austausch der Richter. Was sind die größten Überschneidungen, was die größten Unterschiede in diesen beiden Fällen?

Daniel Hegedüs: Die Überschneidung ist, dass es für beide Regime eine Frage der Priorität war, das Verfassungsgericht zu neutralisieren, längerfristig zu besetzen, und eine gewisse Kontrolle der Exekutive über die Judikative auszuüben. Die Unterschiede liegen vor allem in der Realisierung dieser Ziele.

In Ungarn hat die Regierung Orbán mit Hilfe ihrer Zweidrittelmehrheit durch das neue Grund- und Verfassungsgerichtshofgesetz zwischen 2010 und 2013 -in einer verfahrensmäßig eher rechtskonformen Weise- von Schritt zu Schritt die Kompetenzen des Verfassungsgerichtes beschnitten, und seine Rechtsprechung von seinem eigenen früheren Fallrecht bewusst entbunden.

Doch längerfristig betrachtet hat die personalpolitische Kontrolle des Verfassungsgerichtes eine effektivere Maßnahme dargestellt, als die Begrenzung seiner Funktionen. Dank der veränderten Regeln für die Nominierung und die Erhöhung der Zahl der Richter von elf auf fünfzehn haben die einseitig von der Regierungspartei Fidesz nominierten und gewählten Verfassungsrichter im April 2013 eine Mehrheit erreicht, was eine grundsätzliche Veränderung in der Verfassungsrechtsprechung nach sich gezogen hat. Ab diesem Zeitpunkt endete abrupt die früher kritische Stellung des Gerichtshofes gegenüber die Gesetzgebung der Regierungsparteien und seine Rolle in dem System der Gewaltenteilung.

Zwar haben diese Maßnahmen Ungarn im Frühling 2013 auch in die Nähe eines Artikel-7-Verfahrens gebracht, und haben maßgeblich zur Geburt des Tavares-Berichts im Europäischen Parlament beigetragen, doch im Vergleich mit Polen hat die Regierung Orbán flexibler, taktischer, und mit mehr Geduld gehandelt, und hat in den Verfahren gegenüber den europäischen Institutionen mehr Verhandlungsbereitschaft signalisiert, auch wenn sie von den erreichten Positionen fast nie abgewichen ist. Demgegenüber handelt die PiS-Regierung in Polen aggressiv, ungeduldig, stur, schon in seiner Kommunikation mit den europäischen Institutionen nach Konflikt suchend, und vor allem ohne eine Verfassungsmehrheit.

Demzufolge stehen Maßnahmen des „constitutional engineering“ ihr nicht zur Verfügung. Die Nichtverkündung der Verfassungsgerichtsbeschlüsse seitens der Regierung stellte einen klaren Verfassungsbruch dar. Ebenso die Nominierung von Frau Julia Przyłębska als „amtierende Verfassungsgerichtsvorsitzende“ durch Staatspräsident Duda am 20. Dezember 2016. Eine Funktion, die der Text der polnischen Verfassung nicht kennt.

Auch bezüglich der Kontrolle über die ordentliche Gerichtsbarkeit ist das Bild sehr ähnlich. In Ungarn hat die Regierung Orbán den Oberste Gerichtshof institutionell umgestaltet und umbenannt, was zur – nach dem entsprechenden Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) – rechtswidrigen Terminierung der Position des Vorsitzenden des Obersten Gerichtshofes geführt hat. Die politische Kontrolle über die Wahl der Richter ist durch das neu aufgestellte Landesgerichtsamt und seine Vorsitzende gewährleistet worden. Das Rentenalter der Richter ist gesenkt worden, um durch die Neueinstellungen die Ernennung von regierungsnahen Richtern zu erlauben.

Die Möglichkeit Rechtsfälle von einem Gericht zu einem anderen umzusetzen hat die Türen für eine politische Gerichtsbarkeit geöffnet, doch zu solchen eklatanten und brutalen Brüche der Unabhängigkeit der Justiz, was die neuesten polnischen Gesetzentwürfe mit der Auflösung des Obersten Gerichtshofes und mit der Ernennungs- und Suspendierungskompetenz des Justizministers gegenüber den Richter darstellt, ist es in Ungarn nicht gekommen.

Das bedeutet aber nicht, dass die Lage der Rechtsstaatlichkeit und die Gewaltenteilung in Polen im Großen und Ganzen schlimmer wäre als in Ungarn. Ganz im Gegenteil, die Machtkonzentration und die Aushöhlung der verfassungsrechtlichen und politischen Instrumente der Gewaltenteilung sind viel fortgeschrittener, der demokratische Wettbewerb ist weiter eingeschränkt in Ungarn, als es in Polen der Fall ist. Der größte Unterschied liegt dagegen in der Handlungsweise. Die Machthaber in Warschau agieren einfach brutaler, rücksichtsloser, gewissermaßen dümmer als die europäischen Vorreiter der autokratischen Rückentwicklung in Budapest.

Die EU-Kommission leitete Samstag vor einer Woche ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die polnische Regierung ein. Außenminister Waszczykowski teilte mit, dass sich das Verfahren über Monate hinziehen könne. Welche Aussichten auf Erfolg hat das Vertragsverletzungsverfahren?

In ähnlichen Fällen haben Vertragsverletzungsverfahren eher geringe Erfolgsaussichten. Vertragsverletzungsverfahren stellen kein geeignetes Mittel dar, um durch bewusste autoritäre politische Handlungen verursachte systematische Brüche im Rechtssystem der Mitgliedstaaten zu korrigieren. Der ganze Mechanismus ist mit der Absicht ins Leben gerufen worden, um Mitgliedstaaten, die aber überwiegend auf Kooperation mit der Europäischen Kommission eingestellt sind, in Einzelfällen zur Europarechtskonformität zu zwingen.

In dem Fall, dass eine nationale Regierung bewusst auf Kollisionskurs mit der europäischen Institutionen ist und kein Zeichen von Kooperationsbereitschaft signalisiert, ist es kaum zu erwarten, dass sie sich durch von der Europäischen Kommission und vom Europäischen Gerichtshof (EUGH) verhängte Bußgelder überzeugen ließe, das politische System des Landes nicht nach Ihren eigenen Interessen umzuwandeln. Besonders dann, wenn es der normverletzenden Regierung ganz bewusst ist, dass das Verfahren Jahre lang andauern kann.

Bis der EUGH ein rechtskräftiges Urteil trifft, wird es schon unmöglich sein, die ex ante, originelle verfassungsrechtliche Lage wiederherzustellen. Dafür haben die Vertragsverletzungsverfahren gegen die ungarische Regierung wegen der obligatorischen Frühverrentung der Richter und der Abschaffung der unabhängigen Datenschutzbehörde genügend Beispiele geliefert. Diese Rechtsbrüche sind mit der Zeit nicht korrigiert, sondern systematisch und tief verankert worden. Deshalb hätten sich die europäischen Institutionen und die demokratischen Mitgliedstaaten jeweils früher entschließen und sich bewusst den Demokratieabbau in Ungarn und Polen entgegengestellt haben sollen.

Bereits im Frühjahr 2016 wurde gegen die polnische Regierung ein Rechtsstaatsverfahren eingeleitet. Damals ging es um die Reform des Verfassungsgerichts. Warum hat das Rechtsstaatsverfahren keine Ergebnisse gebracht?

Aus dem einfachen Grund, dass die polnische Regierung in dem Verfahren kein Zeichen von Entgegenkommen oder Kooperation gezeigt hat, und die Europäische Kommission am Ende des Verfahrens nicht über den politischen Wille verfügt hat, das Brechen von Normen, zum Beispiel in Form eines Artikel-7-Verfahrens, zu sanktionieren.

Gegen die ungarische Regierung wurde 2012 ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, weil die Regierung Orbán massenweise Richter in den Ruhestand versetzte. Der EUGH sprach damals von einer „nicht gerechtfertigten Altersdiskriminierung“. Orbán konnte sich damit begnügen die Richter zu entschädigen. Hat ein Vertragsverletzungsverfahren die richtige Hebelwirkung, wenn es um massive Angriffe auf die Verfassung geht?

Wie oben schon erwähnt wurde, leider nicht. Unglücklicher Weise hat damals, ebenso wie in dem Fall über die Unabhängigkeit der ungarischen Datenschutzbehörde, weder die Kommission, noch der EUGH darauf geachtet, dass die finanzielle Entschädigung der betroffenen Richtern und der Datenschutzbeauftragte eigentlich nichts zu der Wiederherstellung einer funktionierenden Verfassungsordnung beitragen.

Wie der Verfassungsjurist und erste Datenschutzbeauftragte Ungarns, László Majtényi, damals sarkastisch formuliert hat, hätten letztendlich doch vor allem die ungarischen Bürger Recht auf eine unabhängige Datenschutzbeauftragte, und nicht der entlassene Datenschutzbeauftragte auf Kompensation. Die Europäischen Institutionen, vor allem der EUGH, sollten in ähnlichen Fällen besser darauf achten, dass nach Rechtsbrüchen der rechtmäßige Zustand der Verfassungsordnung ex ante wiederhergestellt sein sollte. In Verfassungsfragen sollten doch Abfindungen letztendlich nicht ausreichen.

Bezüglich der Referenz zur Altersdiskriminierung, ist es einerseits verständlich, dass die Kommission es anstrebt, ihre Position in den Vertragsverletzungsverfahren auf möglicherweise klare und stabile rechtliche Fundamente zu bauen. Da andernfalls keinerlei objektive und detaillierte Rechtsregelung der in Artikel 2 VEU verankerten europäischen Grundwerte, wie Demokratie oder Rechtsstaatlichkeit, im Europarecht existiert, hat die Kommission jene klaren Rechtsregeln benutzt, auf die sie nur zurückgreifen konnte. In diesem Fall waren es die europäischen Gleichstellungsdirektiven.

Doch diese Strategie musste es doch nicht ausschließen, dass die Kommission in zweiter Linie auch das „europäische Soft Law“, wie Artikel 2 VEU oder die Grundrechtecharta in den Vertragsverletzungsverfahren einbezieht, damit dem EUGH die Möglichkeit zu geben in seinem Rechtsprechung gegebenenfalls doch auf diese Rechtsquellen zu verweisen.

Die Tatsache, dass die Kommission in dem jüngsten Vertragsverletzungsverfahren wegen des von Präsident Duda unterschriebenen Gesetzes, das dem Justizminister weitgehende Kompetenzen bezüglich der Ernennung und Suspendierung von Richtern einräumt, wieder zu der europäischen Antidiskriminierungsgesetzgebung zurückgreift, lässt die schlechten Erinnerungen an den ähnlichen Fall in Ungarn auferstehen. Hoffentlich hat die Kommission doch die Konsequenzen aus ihren bisher erfolglosen Auftritten gegenüber Ungarn gezogen, und baut ihre Argumentation auf breiterer Rechtsgrundlage auf.

Viktor Orbán erklärte, dass er Polen im Falle eines Verfahrens nach Artikel 7 unterstützen würde. Das Verfahren muss einstimmig im Europäischen Rat beschlossen werden. Seitdem wird über die Möglichkeiten diskutiert, das Verfahren gegen die polnische und die ungarische Regierung gleichzeitig anzuwenden. Erlauben die EU-Verträge diese Option?

Die Idee der parallelen Artikel-7-Verfahren gegenüber Polen und Ungarn, damit die zwei autoritären Regierungen einander keinen Schutzschild anbieten können, stammt von der Princetoner Rechtsprofessorin Kim Lane Scheppele. Meiner persönlichen Ansicht nach kann das Instrument der parallelen Verfahren nicht unmittelbar von den EU Verträgen abgeleitet werden, doch die EU Verträge widersprechen einem solchen Verfahren expressis verbis auch nicht.

Wenn man an einer konservativen Auslegung des Vertragstextes von Artikel 7 VEU festhält, stellt sich der Artikel unter den aktuellen Umständen als lex imperfecta dar. Wenn keine Artikel-7-Parallelverfahen erlaubt sind, und gleichzeitig mehr als ein Mitgliedstaat der Europäischen Union fundamentale Brüche der EU-Grundwerte aufweisen zu scheint, dann ermöglichen das EU-Recht und der dafür vorgesehene Artikel 7 nicht mehr, diese Situation effektiv zu behandeln, und gegebenenfalls die Normbrecher zu sanktionieren.

Der Entzug der Stimmrechte von einem Mitgliedsstaat, der schwerwiegende Brüche der EU Grundwerte aufweist, kann, wegen der Auswirkung des EU-Rechtes und der europäischen Gesetzgebung auf alle Mitgliedstaaten, letztendlich als eine Art von Selbstschutzmechanismus der anderen Mitgliedsstaaten wahrgenommen werden. EU-Recht muss also so ausgelegt werden, dass es diesen Selbstschutz und die Sanktionierung des normbrechenden Mitgliedstaates auch ermöglichen kann.

Bezüglich der demokratischen Rückfallprozesse in der Europäischen Union, wäre es höchste Zeit existierendes Europarecht in progressiver Form so auszulegen, dass ohne Vertragsveränderung das effektive Handeln der europäischen Institutionen wiederhergestellt werden kann. Aus der akademischen Welt sind während der letzten Jahre zahlreiche gute Vorschläge veröffentlicht worden, die seitens der betroffenen Institutionen unverständlicher Weise ignoriert worden sind. Doch ohne den entsprechenden politischen Willen, und mit einer konservativen Auslegung des Europarechtes kann die Europäische Union unter den heutigen Zuständen einfach nicht weiterkommen.

Was wären die Chancen und Risiken eines doppelten Verfahrens nach Artikel 7?

Als ein eindeutiges Risiko könnte es wahrgenommen werden, dass die betroffenen Mitgliedstaaten das Verfahren beim EUGH gleich als rechtswidriges Handeln angreifen würden. Letztendlich müsste also der Europäische Gerichtshof über die Rechtmäßigkeit des Instruments entscheiden.

Bezüglich der Chancen ist es sehr schwierig etwas Objektives zu sagen. Die parallelen Artikel-7-Verfahren bieten heute die einzige, in irgendeiner Form doch realistische Möglichkeit an, die autoritären Regierungen in Budapest und Warschau zu sanktionieren.

Das Verfahren wäre ein unentbehrliches Zeichen, dass die Europäische Union doch eine Wertegemeinschaft von demokratischen Mitgliedstaaten darstellt, die die im Artikel 2 VEU verankerten Grundwerte einheitlich respektieren. Und es wäre auch ein wichtiges Signal für die demokratischen Kräfte in den betroffenen Ländern, dass sie nicht allein gelassen werden.

Welche Wahrscheinlichkeit die Anwendung der parallelen Artikel 7 Verfahren letztendlich hat, würde ich gern offen lassen. Je größer die Frustration, die das polnische und ungarische Regime auf gesamteuropäischer Ebene hervorrufen, desto mehr politische Unterstützung wird eine progressive Auslegung des Europarechtes genießen können, die das Verfahren selbst ermöglichen kann, und desto mehr politischen Willen werden die europäischen Institutionen und Mitgliedstaaten auch aufweisen, um das Verfahren wirklich anzuwenden.

Eine gleichzeitige Anwendung des Artikels 7 gegen die Regierung Szydlo und Orbán setzt voraus, dass die anderen Regierungschefs geschlossen abstimmen. Davon sind viele mit Viktor Orbán gemeinsam in der Parteinfamilie der EVP. Wäre zu erwarten, dass diese einstimmig für den Artikel 7 stimmen?

Die Erwartung, dass die ganze EVP gegen den Fidesz abstimmen wird, ist eindeutig unrealistisch, doch mindestens in dem Europäischen Parlament ist das auch nicht benötigt. Wenn die eine Hälfte der EVP, ebenso wie schon bei der EP Abstimmung in Mai, das Verfahren unterstützt, und die andere Hälfte sich einfach nur enthält, kann die benötigte Mehrheit im Europäischen Parlament schon erreicht werden.

Die EVP ist wegen Orbán schon heute bis zum Fundament gespalten. Es kann vorkommen, dass der Aufhebung dieser Spaltung und dem Entgegenstellen gegen autoritäre Maßnahmen der ungarischen Regierung einmal in der EVP ein höherer politischer Wert zugesprochen wird, als bisher den zwölf Fidesz-Europaabgeordneten. Heute ist dies leider noch nicht der Fall. Doch unter allen Umständen wäre noch vor der Anwendung des Artikel-7-Verfahrens eine symbolische Trennung, wie die Suspendierung der Mitgliedschaft von Fidesz oder seine Ausschließung aus der EVP, unentbehrlich.

Bei der Anwendung von Artikel 7 muss neben der rechtlichen Möglichkeit auch der tatsächliche politische Nutzen abgewogen werden. Sollten rechtsstaatliche Standards wirklich durch äußeren Zwang eingefordert werden oder nutzt das nicht zuletzt den Regierungen in Polen und Ungarn, um sich als Opfer von Fremdbestimmung darzustellen?

Ein erfolgreiches Artikel-7-Verfahren würde die betroffenen Gesellschaften in Ungarn und Polen sicher spalten. Selbstverständlich sollte die Europäische Union einen Sanktionsmechanismus auch mit einer entsprechend effektiven Kommunikationskampagne ergänzen, die den ungarischen und polnischen Bürgern die Position der EU, die Ursachen der Sanktionen, und die Rechtsbrüche der eigenen Regierungen unmittelbar erklären würde. Doch ein klug zusammengestelltes Sanktionsregime könnte die betroffenen Regierungen schnell auf die Knie zwingen, entweder innenpolitisch, oder im europäischen Kontext.

Lesen Sie hier den Beitrag von Magdalena Okonska zum gleichen Thema.

Die Ansteckungsgefahr des demokratischen Rückfallprozesses in diesen Ländern, und wie das Nichthandeln der europäischen Institutionen die Wertebasis des Integrationsprojektes korrumpiert, sind lange unterschätzt worden. Ungarn ist spätestens seit April 2013 reif für ein Artikel-7-Verfahren, und nach den jüngsten Entwicklungen Polen eben auch.

Wenn die Europäische Union rechtzeitig im ungarischen Fall interveniert hätte, hätten die autoritären Entwicklungen seit Jahren unterbunden werden können. Der Fehdehandschuh muss endlich aufgenommen werden, sowohl im Interesse der betroffenen Ländern, als auch der europäischen Integration. Jede verpasste Gelegenheit zu handeln erhöht nur die Verantwortung der europäischen Entscheidungsträger.