Défense européenne : soixante ans de retard

Née d’une initiative du gouvernement français du Premier ministre René Pleven, inspirée par Jean Monnet, la CED visait essentiellement à insérer dans un cadre européen l’hypothèse d’un réarmement de l’Allemagne, soutenu par les USA face à la menace soviétique. Mais, surtout grâce à l’action clairvoyante de l’Italie, sous la direction du Premier ministre De Gasperi et avec l’influence décisive d’Altiero Spinelli, la CED devint à bien des égards un projet d’armée européenne unifiée insérée dans une Communauté politique européenne. Cette dernière aurait alors absorbé les compétences de la CED et de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), née en 1951.

Inutile de revenir sur les raisons du « non » français d’alors. Cependant, il est difficile de ne pas voir les conséquences dévastatrices de ce choix myope et nationaliste. Une timidité, de la part de la France, à imaginer une évolution fédérale du processus d’intégration européenne que nous retrouverons dans d’autres décisions critiques de notre histoire commune à venir. Mais aujourd’hui, l’Union européenne — ou à tout le moins les membres qui ont misé le plus sur le processus d’unification (en commençant par ceux qui partagent la même monnaie) — est appelée à la fois à porter un regard franc sur l’état de sa propre politique étrangère et de défense et à prendre des décisions courageuses.

C’est un fait que la sécurité du continent européen ait été garantie, pendant la guerre froide, par le parapluie américain à travers l’OTAN. Avec la fin de la confrontation bipolaire, après la chute du Mur de Berlin, les failles de l’Europe se sont fait jour tant dans son indécision lors de l’implosion et des guerres de l’ex-Yougoslavie que dans l’après 11-Septembre, avec les divisions sur la guerre en Irak et sur la « guerre contre la terreur ». Le désengagement de l’Europe vis-à-vis des États-Unis, qui se tournent toujours plus vers le Pacifique, impose aujourd’hui aux Européens d’assumer de nouvelles responsabilités d’une autre ampleur.

On ne part pas de zéro. La Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), introduite en 1992, et dont la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) « fait partie intégrante » — comme le dit le Traité de Lisbonne — est parfois caricaturée comme faible et velléitaire. Sont ainsi ignorés les nombreux mérites de cette « comprehensive approach » avec laquelle l’UE a su conjuguer composante militaire et composante civile, dans une pluralité de missions et d’opérations (15 complétées et 18 actuellement en cours) dans des contextes souvent extrêmement délicats.

Cependant, il serait tout autant hors sujet de se complaire d’un cadre qui — comme on l’observe face aux nombreuses crises en cours — voit souvent l’Europe dans l’incapacité de « parler d’une seule voix » et (surtout) d’agir de façon efficace sur la scène internationale. Les orientations stratégiques de l’Union, les moyens pour les mettre en place, mais aussi le cadre institutionnel dans lequel ils sont insérés, sont mis en cause.

Difficile de parler « d’une seule voix » sans une stratégie européenne commune et cohérente. Dans ce sens, le document « Une Europe sûre dans un monde meilleur », qui définissait « une stratégie européenne en matière de sécurité », mis en place par le Haut Représentant d’alors, Javier Solana, et adopté par le Conseil européen en décembre 2003, reste une référence. Un document qui avait la qualité d’identifier les défis et les menaces globales, mais également les objectifs et les démarches requis par l’Europe en conséquence. Une stratégie qui nécessite aujourd’hui une refonte profonde et urgente — preuve en est dès son incipit : « L’Europe n’a jamais été aussi prospère, aussi sûre et aussi libre ».

Quand on parle de « moyens » pour réaliser ses propres stratégies, l’UE doit tirer les conséquences de ses propres capacités dans le domaine militaire. Nous sommes peut-être maîtres du soft power, mais le contexte dans lequel nous vivons ne permet pas de se passer du hard power — à moins de le déléguer à un allié américain toujours plus réticent. Les « coûts de la non-Europe de la défense », avec ses 28 armées nationales, sont amplement documentés, notamment par une étude du CSF et de l’IAI. Des efforts de coordination et de partage (« pooling and sharing ») ont été accomplis. Mais c’est justement la crise économique, avec les risques de coupes « nationales » non coordonnées, qui impose une discontinuité qui soit réelle et qui parte de l’identification des nécessités d’une défense commune (réellement) européenne dans les prochaines décennies.

Évidemment, le volontarisme d’États impuissants prisonniers des « intérêts nationaux » ne suffira pas. Un cadre institutionnel à la hauteur du défi est (également) nécessaire : le Traité de Lisbonne nous l’offre, avec l’instrument de la « coopération structurée permanente » qui peut être instaurée par « les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes » (art. 42.6). Un nombre minimum d’adhérents n’est pas nécessaire pour la mettre en place et le Conseil délibère avec une majorité qualifiée (sans possibilité de véto) sur le sujet.

Soixante ans après la faillite de la CED, nous sommes au début d’une nouvelle législature européenne qui s’est ouverte avec le grand tournant de la « parlementarisation » du choix du Président de la Commission européenne. En elle « tout se tient », tout est interdépendant : le renforcement de la zone euro, en la dotant d’un budget important, offre également l’opportunité de construire une « Union de la défense », qui à son tour n’est pas imaginable – comme le comprirent bien De Gasperi et Spinelli – sans une Union politique.

Le gouvernement italien, qui a pris la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne, a raison quand il souligne que ces six mois doivent être considérés comme les six premiers mois d’un quinquennat pendant lequel l’Europe devra effectuer des choix décisifs. De même, avec également la nomination du ministre des Affaires étrangères italien Federica Mogherini au poste de Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité — rôle dont les pouvoirs et les potentialités sont fortement sous-évalués — l’Italie peut récupérer un rôle de protagoniste dans la construction d’une défense européenne crédible et d’une véritable fédération européenne.