Etat de droit : la Commission a les mains liées

L’action de la Commission : un double discours perdant

Depuis la mise en place de la procédure pré-article 7 début 2014 la Commission dispose d’un outil de pédagogie en amont de l’article 7 [1]. Ce mécanisme a été abondamment utilisé par la Commission Juncker dès 2016 dans ce que l’on peut qualifier de “dialogue de sourd” avec la Pologne du Parti Droit et Justice.

Avec l’accession du PiS au pouvoir fin 2015 et les réformes qui s’en sont suivies – relire notre article - , la Pologne a concentré la majorité de l’attention de la Commission en matière d’Etat de droit. Elle a en effet usé dès juillet 2016 de la procédure pré-article 7, mais face à la sourde oreille du gouvernement polonais, a décidé de proposer au Conseil de constater qu’il existe “un risque clair de violation grave de [l’Etat de droit]” (article 7 du traité sur l’Union européenne) en décembre 2017.

Cette proposition est restée lettre morte, et ce même si le Conseil n’a pas besoin de l’unanimité mais des ⅘ - 22 Etats membres - pour en faire une décision juridiquement valable. Les Etats ne semblent pas prêts à mettre au ban l’un de leurs pairs. Dans tous les cas la seconde étape, celle constatant la violation de l’Etat de droit et ouvrant la voie à la suspension du droit de vote, nécessite l’unanimité au sein du Conseil européen, ce qui est illusoire.

La Commission a donc dû continuer à “se battre” seule face aux réformes attentatoires à l’Etat de droit en Pologne qui ont continué au cours de l’année 2018, en particulier celle d’avril concernant le départ forcé de juges de la Cour Suprême. Cette question s’est retrouvée devant la CJUE saisie en référé en septembre 2018 pour manquement par la Commission. Les juges européens ont estimé provisoirement en octobre que le gouvernement polonais devait retirer cette loi et rétablir les juges dans leur fonction, ce qu’il a fait en novembre avant la décision définitive de la Cour en décembre 2018.

Ce scénario de saisine de la CJUE pour obtenir des actions rapides du gouvernement polonais est susceptible de se reproduire : la Commission a annoncé le 3 avril 2019 un nouveau recours à la procédure d’infraction. Cela concerne cette fois-ci les juges ordinaires qui voient leur indépendance, et donc l’impartialité de leurs jugements en danger par la mise en place de procédures disciplinaires. Dans le cas où, au-delà du délai de 2 mois attaché à cette lettre de mise en demeure, la Commission n’obtiendrait pas de réponse satisfaisante, elle pourra saisir la Cour pour manquement au droit de l’Union.

Le cas polonais pourrait nous faire dire que la Commission a été très active en matière de respect de l’Etat de droit, elle a fait tout ce qu’elle a pu, le reste étant dans la main des Etats. Cependant, elle s’est comportée tout à fait différemment avec la Hongrie, ce qui noircit quelque peu son bilan.

La Hongrie qui a vu Viktor Orban accéder au pouvoir en 2010 a été le premier pays de l’Union à connaître un changement de cap vers ce que l’on appelle les “démocraties illibérales” - des régimes démocratiquement élus, qui ont souvent été réélus ou réaffirmés à travers des référendums, ignorent de façon routinière les limites constitutionnelles de leur pouvoir et privent leurs citoyens des droits et libertés fondamentales -, orientation que le dirigeant Hongrois a revendiqué lors d’un discours en 2014.

Malgré cette revendication, la Commission n’a pas tenu le même discours qu’à l’égard de la Pologne, aucun recours à la procédure pré-article 7 et encore moins un usage de saisine du Conseil sur l’article 7§1. Pourtant ce ne sont pas les dérives portant atteintes à l’Etat de droit en Hongrie qui manquent : le fonctionnement du système constitutionnel et électoral, la liberté d’expression, la liberté académique… trois “préoccupations” relevées parmi d’autres par le Parlement européen qui s’est chargé en septembre 2018 de faire lui-même une proposition au Conseil pour constater le “risque clair de violation grave de [l’Etat de droit]” en Hongrie.

La Commission s’est contentée de saisir la CJUE l’été dernier contre la politique anti-migrations menée par Viktor Orban et surtout depuis quelques semaines dans une “guerre médiatique” face aux attaques répétées contre l’institution.

Alors une question légitime se pose : l’appartenance du Fidesz au PPE, parti majoritaire au Parlement européen et auquel appartient Jean Claude Juncker a-t-elle freiné l’action de la Commission concernant l’Etat de droit en Hongrie ? Quoi qu’il en soit, cette quasi inaction est à déplorer, la Commission a à la fois affaibli sa crédibilité dans son dialogue avec la Pologne et manqué l’occasion de mettre la pression sur le Conseil en déclenchant elle-même l’article 7. Cela peut même créer un appel d’air pour des pays comme la Roumanie ou la Slovaquie où les mêmes dérives peuvent être observées sans pour autant donner lieu à l’engagement d’échanges officiels avec la Commission (qui se contente de déclarations publiques). Le 3 avril, elle a finalement adressé un avertissement à la Roumanie, par l’intermédiaire du commissaire Frans Timmermans qui a partagé les fortes inquiétudes quant à la possible adoption de plusieurs ordonnances controversées sur l’indépendance de la justice dans le pays.

Face au barrage intergouvernemental, quelles solutions ?

Le vrai problème concernant le respect de l’Etat de droit dans l’Union relève moins de la perte de crédibilité de la Commission - qu’elle peut et doit regagner - mais plutôt de la façon dont sa garantie est orchestrée par les traités.

Le dernier mot revient aux états, qui se prononcent à l’unanimité. Les considérations politiques - notamment avec le groupe de Visegrad - empêchent un endiguement et une résorption concrète des dérives observées et observables. Il faut que les institutions indépendantes des intérêts des Etats - la Commission, la CJUE, et le Parlement européen - soient les réelles détentrices des clés de l’Etat de droit.- : une Commission et un Parlement européen travaillant de concert pour constater les dérives et une Cour de Justice compétente pour condamner les Etats et les forcer légalement à revenir en arrière, comme ce qui a pu se passer dans le cas de la Pologne. Il reste la question de l’ingérence, critique qui pourrait être formulée à l’égard de l’Union dans ce processus. C’est ici que l’implication du Parlement européen est essentielle, puisqu’il représente les citoyens européens, ce qui lui donne une légitimité démocratique qui peut se dresser face à celle des dirigeants illibéraux.

Malgré tout, deux ouvertures se profilent, et l’une d’elle est menée par deux Etats : la Belgique et l’Allemagne. Leur proposition commune repose sur le volontariat de chacun des Etats membres et permettrait aux pairs de dresser un bilan annuel relatif à l’Etat de droit et concernant tous les volontaires. Ils ont précisé que cela ne vise en rien à remplacer l’article 7 et qu’aucune sanction ne pourra directement en découler. C’est une piste intéressante, en effet si les Etats viennent eux-mêmes à conclure que l’Etat de droit est menacé dans l’un des pays de l’Union, la procédure de l’article 7 (dont au minimum ⅓ des Etats membres peut se saisir) pourrait se trouver facilitée : malheureusement la question du volontariat pose problème... on imagine difficilement des pays déjà accusés de mettre à mal l’une des valeurs de l’Union se prêter au jeu du screening entre Etats.

La deuxième ouverture concerne directement les fonds européens et a été approuvée par le Parlement européen en janvier dernier. Il s’agit là de permettre la suspension des fonds européens pour les pays où seraient déterminées des “failles généralisées en ce qui concerne l’état de droit”. La question du budget étant sensible pour les Etats tels que la Hongrie et la Pologne quand on sait qu’ils reçoivent près de 2% de leur PIB par le biais des fonds européens. Le Parlement européen doit d’ailleurs s’exprimer aujourd’hui, en session plénière, sur ce texte.