Il percorso dell’Ucraina verso Bruxelles

Il 28 febbraio 2022 l’Ucraina ha presentato domanda di adesione al Consiglio dell’Unione europea, avviando così la procedura sancita dall’art.49 TUE; il Presidente ucraino Volodymyr Zelens’kyj ai tempi chiese all’Unione europea di applicare una procedura speciale, per aderire in tempi più rapidi vista la situazione in cui versava, e tuttora versa, il suo Paese. Tuttavia, i Trattati dell’Ue non prevedono alcuna tipologia di procedura speciale per velocizzare l’allargamento dell’Unione nel continente, ma comparando il percorso verso l’adesione dell’Ucraina con quello di altri Stati attualmente candidati, è possibile affermare che nei fatti la procedura sia stata inizialmente velocizzata. Si pensi al fatto che il Consiglio europeo il 23 giugno del 2022, dopo soli quattro mesi dalla presentazione della domanda di adesione, ha concesso in tempi record lo status di Paese candidato all’adesione, con una rapidità mai vista nella storia dell’allargamento dell’Ue.

La procedura prevista per l’adesione all’Unione europea è molto articolata, gli Stati candidati possono impiegare diversi anni nel concludere il loro percorso verso Bruxelles, ma l’Ucraina fin dalla domanda di adesione, sta dimostrando di essere determinata nel raggiungere il sogno europeo, nonostante le sfide che sta attraversando. Il 17 giugno 2022, pochi giorni prima della delibera all’unanimità del Consiglio europeo per la concessione dello status di Paese candidato, la Commissione europea ha espresso il proprio parere positivo in merito alla domanda di adesione, riconoscendo i progressi compiuti dall’Ucraina a partire dalla ratifica dell’Accordo di associazione del 2014. I progressi alla quale fa riferimento la Commissione riguardano le numerose riforme interne compiute negli anni per conformarsi gradualmente all’acquis, il corpus legislativo dell’Ue. In particolare, ha compiuto riforme per modernizzare l’amministrazione pubblica, tutelare i diritti delle minoranze nazionali, garantire una maggior trasparenza e indipendenza del settore giudiziario; ha istituito organismi anticorruzione, tra i quali l’High Anti-Corruption Court, e mostrato di essere in grado di conformarsi ai requisiti previsti per l’adesione all’Unione.

Ma a quattro anni dall’avvio del percorso dell’Ucraina verso l’adesione a che punto siamo? La fase dei negoziati è stata ufficialmente avviata il 21 giugno 2024: a essa nella prassi segue l’apertura dei primi capitoli negoziali racchiusi nel cluster dei diritti e fondamenti. Nonostante i progressi compiuti nell’attuazione delle riforme necessarie e le raccomandazioni delle altre istituzioni europee al Consiglio dell’Ue, nessun capitolo negoziale è stato ad oggi aperto. Per aprirli la Commissione europea nella prassi conclude prima lo screening, per confrontare l’ordinamento giuridico ucraino e l’acquis dell’Ue, così da poter determinare in che misura l’Ucraina sia pronta all’adesione e inquadrare le riforme da compiere. Lo screening è stato concluso in tempi record a settembre dello scorso anno e la Commissione ha presentato un report nel quale vengono analizzati tutti i 35 capitoli negoziali previsti e ha consigliato le riforme da compiere durante i negoziati.

Dal report, però, sono risultate lacune non di poco conto nel grado di allineamento ai valori di cui all’art. 2 TUE, il cui rispetto è uno dei requisiti essenziali per poter aderire, in particolare riguardo al rispetto dello Stato di diritto; inoltre, l’Ucraina ha ancora problemi di corruzione che interessano il sistema giudiziario e non viene garantita la meritocrazia nella nomina dei suoi membri. A luglio 2025, tra l’altro, vi è stato un passo indietro nel rispetto dei valori fondamentali dell’Ue che ha destato preoccupazione a Bruxelles: il Parlamento ucraino ha approvato una legge che minava l’indipendenza della NABU e della SAPO, due organismi anticorruzione, ponendole sotto il controllo del Procuratore generale, ma dopo le proteste dei cittadini ucraini fu ristabilita la loro indipendenza. Nel report, comunque, sono stati riconosciuti anche i progressi compiuti dall’Ucraina per conformarsi gradualmente all’acquis, e la sua lotta alla corruzione. La Commissione si raccomanda di proseguire con l’attuazione delle riforme necessarie per poter completare in futuro la fase dei negoziati, la cui conclusione è però subordinata alla chiusura di tutti i capitoli negoziali raggruppati nei sei cluster e richiede l’approvazione unanime del Consiglio.

La Commissaria per l’allargamento Marta Kos ha recentemente affermato che in quanto si tratta di un processo basato sulla meritocrazia, e l’Ucraina ha provato in questi anni di meritare l’adesione, è giunto il momento di aprire i capitoli negoziali. La procedura che inizialmente è stata velocizzata dall’Ue per dare all’Ucraina una prospettiva al proprio interno e mostrare il suo sostegno durante la guerra, sembra oggi attraversare una battuta di arresto, come dimostra il fatto che nonostante le raccomandazioni della Commissione al Consiglio dell’Ue nessun capitolo è stato aperto. La causa di questo rallentamento risulta essere la mancanza dell’unanimità del Consiglio dell’Unione europea, per l’apertura dei primi capitoli. Il ministro per gli Affari europei della Polonia Adam Szlapka, il cui governo he detenuto la presidenza di turno del Consiglio dell’Ue nel primo semestre del 2025, ha infatti affermato “siamo determinati a sostenere l’Ucraina, e far progredire il cammino di allargamento”, aggiungendo, “non c’è unanimità, non mi sbilancio su date”. Tra i leader dell’UE il principale oppositore all’ingresso dell’Ucraina è stato il Primo Ministro ungherese Viktor Orbán, che ha più volte espresso il proprio dissenso pubblicamente. In una delle sue dichiarazioni alla stampa ha affermato “l’Ucraina non ha i soldi per potersi mantenere, dobbiamo aiutarla noi” aggiungendo anche “un eventuale ingresso di Kiev nell’UE porterebbe la guerra nell’Ue e i soldi degli europei in Ucraina”. A causa del leader ungherese e del suo diritto di veto, il raggiungimento dell’unanimità sembrava lontano. Tuttavia, molto recentemente il 12 aprile di quest’anno ha vinto le elezioni parlamentari Péter Magyar. Finora l’Ungheria ha avuto una posizione contraria all’adesione dell’Ucraina, ostacolandola nel suo obiettivo, ma essendo ora cambiata la leadership staremo a vedere quale sarà la nuova posizione; il nuovo leader ungherese non ha ancora rilasciato dichiarazioni chiare in merito.

Le istituzioni europee (la Commissione europea, il Consiglio dell’UE, Parlamento europeo) hanno più volte dichiarato di sostenere l’adesione dell’Ucraina, ma la scelta finale non spetta a loro. Con la sua popolazione, l’Ucraina diverrebbe uno dei Paesi più grandi dell’Unione europea, acquisendo un peso rilevante nel Parlamento europeo e contribuendo a stravolgere gli equilibri politici tra gli Stati membri. Stati che sono abituati ad avere una certa rilevanza nel Parlamento europeo, come Germania, Spagna, Francia, e non solo, saranno effettivamente disposti in futuro a far entrare un “gigante” come l’Ucraina? Inoltre, permane una certa cautela rispetto all’ingresso di democrazie considerate “immature”, l’esperienza degli ultimi anni (con l’Ungheria e la Polonia) ha reso l’Unione europea più attenta al rischio di accogliere Paesi che, una volta membri, possano incontrare difficoltà nel garantire pienamente il rispetto dei valori fondamentali sanciti dall’art. 2 TUE. Infine, incombe una domanda cruciale: se, e quando, arriverà il momento della ratifica del Trattato di adesione, verrà ratificato da tutti gli Stati membri o sorgeranno sorprese?