Per quanto la democrazia rappresenti uno dei valori fondanti dell’Unione europea, tanto da impegnare la Commissione in prima linea nella tutela del suo esercizio in tutto il territorio dell’Unione - anche attraverso una vicepresidenza specificamente dedicata, attualmente ricoperta da Henna Virkkunen - gli strumenti di cui dispone la cittadinanza europea per esprimersi effettivamente sul piano sovranazionale restano ancora limitati.
Le Istituzioni europee
Tra le Istituzioni che compongono l’architettura dell’Unione, solo una - il Parlamento europeo - è eletta direttamente dai cittadini. Tuttavia, anche in questo caso, il voto si esercita attraverso partiti nazionali, che concorrono ciascuno con un proprio programma e secondo logiche politiche interne agli Stati membri.
È vero che i partiti nazionali che si riconoscono in un gruppo politico europeo tendono a condividere valori, priorità e strategie comuni, spesso sanciti anche nei Congressi dei rispettivi partiti europei, ma il declino dei partiti tradizionali - storicamente affiliati a un gruppo politico definito a livello europeo - e la nascita di nuove formazioni politiche, spesso costituite o riorganizzate a seguito delle elezioni europee stesse, mettono sempre più in discussione la coerenza di tale sistema.
L’attuale legislatura del Parlamento europeo fornisce diversi esempi di spostamenti e riallineamenti politici che, di fatto, indeboliscono il principio democratico della rappresentanza, in quanto alterano la corrispondenza tra il voto espresso dagli elettori e la collocazione effettiva dei partiti all’interno dell’emiciclo.
Guardando al caso italiano, il Movimento 5 Stelle, i cui eurodeputati nella scorsa legislatura sedevano tra gli indipendenti, ha aderito nel nuovo mandato al gruppo della Sinistra, nonostante all’interno del partito convivessero posizioni divergenti, con anche una parte favorevole all’ingresso nei Verdi europei e un’altra propensa a mantenere l’indipendenza da qualsiasi gruppo. Analogamente, la Lega ha aderito al nuovo gruppo dei Patrioti per l’Europa, che riunisce partiti provenienti non solo dal precedente gruppo Identità e Democrazia, ma anche da formazioni legate ai Conservatori e Riformisti e persino al Partito Popolare Europeo. Tali dinamiche dimostrano come la struttura dei gruppi parlamentari europei, pur formalmente definita, sia in realtà fluida e condizionata da logiche politiche interne, spesso più legate agli equilibri nazionali che a un progetto politico europeo condiviso.
In generale, è difficile sostenere che l’elettore europeo, al momento del voto, valuti in primo luogo la prospettiva del lavoro che i partiti svolgeranno nei cinque anni successivi all’interno delle Istituzioni europee. Le campagne elettorali restano ancora fortemente nazionalizzate, dominate da temi interni e da identità politiche consolidate, più che da programmi effettivamente europei. Ciò contribuisce a mantenere un deficit di legittimità democratica nel sistema politico dell’Unione.
Sul versante del Consiglio europeo e del Consiglio dell’Unione europea poi, il legame democratico con i cittadini è evidentemente debole. Chi siede in queste Istituzioni lo fa infatti in virtù di un mandato politico ottenuto a livello nazionale, e non attraverso un processo elettorale diretto che coinvolga la cittadinanza europea nel suo complesso.
E la distanza tra cittadini e Istituzioni si accentua ulteriormente nel caso della Commissione europea. Nonostante il tentativo, introdotto nel 2014, di rafforzare la legittimazione democratica della presidenza tramite il meccanismo dello Spitzenkandidat, la sua applicazione non è stata formalizzata nei Trattati, né consolidata nella prassi. I Commissari, inoltre, continuano a essere designati dai governi nazionali, in un processo più diplomatico che democratico.
L’Iniziativa dei cittadini europei
Un passo avanti, seppur limitato, nella direzione della partecipazione diretta dei cittadini è stato compiuto con il Trattato di Lisbona, che ha introdotto l’Iniziativa dei cittadini europei (ICE). Si tratta di uno strumento che consente ai cittadini di proporre alla Commissione europea l’adozione di un atto legislativo su temi di competenza dell’Unione.
Tuttavia, i criteri previsti per la validazione di un’iniziativa sono estremamente stringenti: la proposta deve essere sostenuta da almeno un milione di firme provenienti da almeno un quarto degli Stati membri. In pratica, è necessario il sostegno di circa un cittadino europeo su 370. Per un confronto, in Italia una legge di iniziativa popolare richiede la firma di 50.000 cittadini, ossia circa uno ogni mille abitanti: una proporzione che rende evidente quanto sia più complesso, sul piano sovranazionale, attivare un processo partecipativo realmente efficace.
A ciò si aggiunge un ulteriore limite: l’ICE non obbliga la Commissione europea, unica Istituzione dotata del potere di iniziativa legislativa, a proporre un atto legislativo, ma soltanto a valutare la richiesta dei cittadini. Essa può decidere di accogliere o rigettare l’iniziativa, motivando la propria scelta. In caso di rigetto, i promotori hanno la facoltà di impugnare la decisione dinanzi alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, ma si tratta di un rimedio complesso e scarsamente accessibile. In questo modo, uno strumento potenzialmente rivoluzionario si trasforma, nella pratica, in un canale di consultazione limitato, più simbolico che realmente vincolante.
La Conferenza sul Futuro dell’Europa
Alla luce di tali rigidità, appare quasi paradossale che le stesse Istituzioni europee abbiano promosso, nel 2019, con grande enfasi, la Conferenza sul Futuro dell’Europa (CoFoE). Quest’iniziativa aveva l’obiettivo di raccogliere idee e proposte dai cittadini attraverso una piattaforma digitale interattiva e una serie di panel deliberativi organizzati in presenza. Le discussioni vertevano su nove aree tematiche: ambiente, salute, economia, ruolo dell’UE nel mondo, valori e diritti, trasformazione digitale, migrazione, istruzione e cultura, e proprio democrazia.
L’assurdità risiede nel fatto che per la Conferenza non erano previsti criteri rigorosi come quelli richiesti per l’ICE. Il principio guida era la massima inclusività: ogni cittadino poteva proporre idee, e le proposte più sostenute – indipendentemente dal numero assoluto di sottoscrizioni – sarebbero state considerate nella definizione dell’agenda politica futura. Tuttavia, il risultato effettivo è stato modesto: alla piattaforma parteciparono poco più di 50.000 persone, una cifra esigua rispetto ai 450 milioni di cittadini europei. Si è così prodotto un evidente cortocircuito democratico: mentre l’ICE richiede un consenso elevatissimo per essere presa in considerazione, la Conferenza ha attribuito rilevanza politica a un livello di partecipazione numericamente irrilevante.
Il rapporto finale della Commissione europea sui risultati della Conferenza ha ulteriormente accentuato questa contraddizione. L’esito non è stato un’autentica sintesi delle proposte emerse, ma piuttosto una selezione, un “cherry-picking”, dei risultati più coerenti con le priorità politiche già stabilite o già in corso di attuazione. La stessa Commissione ha dichiarato di aver completato il 95% degli obiettivi derivanti dalla Conferenza, ma un’analisi delle politiche effettivamente adottate mostra che esse non si discostano significativamente dalle strategie precedenti. Un po’ a testimoniare che il Gattopardo si può ambientare pure a Bruxelles.
Dopo la Conferenza si è verificato però un evento che ha dato effettivo valore agli aspetti emersi: la presentazione, nel 2023, alla plenaria del Parlamento europeo, del rapporto della commissione Affari costituzionali (AFCO) sulla riforma dei Trattati. Infatti, seppure il lavoro sul rapporto fosse iniziato sul finire dell’ottava legislatura, la commissione AFCO ha deciso di implementare in un progetto di riforma dei Trattati dei punti definiti nel corso della Conferenza sul futuro dell’Europa e quindi di metterli singolarmente al voto del Parlamento anziché limitarsi a presentare un documento di sintesi di orientamento generale.
Il referendum europeo
Tra le innovazioni più significative figurava l’introduzione del referendum europeo, uno strumento di democrazia diretta concepito per consentire ai cittadini dell’Unione di esprimersi direttamente su questioni di interesse comune. L’idea era nata nel corso del panel dei cittadini dedicato alla democrazia, svoltosi a Fiesole nel novembre 2021, e rappresentava un segnale forte della volontà di tradurre le aspirazioni espresse durante la Conferenza in un meccanismo concreto di partecipazione popolare.
Nel testo approvato in commissione, lo strumento era descritto nei seguenti termini: “Il Parlamento europeo, a maggioranza dei membri che lo compongono, può presentare al Consiglio europeo una proposta di referendum europeo. La proposta di referendum europeo è conforme ai valori europei. Se il Consiglio europeo adotta a maggioranza una decisione a favore del referendum proposto, la Commissione ne organizza uno. Tutti i referendum europei sono organizzati nello stesso giorno in tutta l’Unione. Il referendum si considera approvato se la maggioranza degli elettori a livello dell’UE, e a livello nazionale nella maggioranza degli Stati membri, vota a favore”.
L’aspetto democratico di questa strategia è duplice. Da un lato, il potere di proposizione del referendum è in mano al Parlamento europeo, quindi all’istituzione eletta dai cittadini. Dall’altra, la decisione finale verrebbe affidata ai cittadini, senza la previsione di un quorum di partecipazione.
Il modello si ispira chiaramente a quello svizzero, Paese simbolo della democrazia diretta, dove l’approvazione di ogni atto legislativo richiede la doppia maggioranza: quella del popolo e quella dei Cantoni. Analogamente, nel caso del referendum europeo, sarebbe necessario un duplice consenso, quello dei cittadini dell’Unione e quello della maggioranza degli Stati membri.
Uno strumento del genere potrebbe contribuire a superare le divisioni politiche che spesso paralizzano il processo decisionale europeo. In presenza di questioni fortemente controverse, la consultazione diretta dei cittadini offrirebbe una legittimazione democratica superiore a quella derivante da votazioni parlamentari risolte per pochi voti o condizionate da logiche di maggioranza relativa. Inoltre, supererebbe la retorica dell’imposizione del “ce lo chiede l’Europa”, che, se viene utilizzata oggi quando gran parte dei diktat europei rilevanti passa da un voto all’unanimità in seno al Consiglio europeo, potrebbe assumere ancora più valore con un voto a maggioranza.
Sarebbe una strategia di democrazia diretta perché non consulterebbe i “pochi” rappresentanti del Parlamento europeo, che in rapporto ai cittadini dell’Unione sono quasi uno ogni mezzo milione, ma la cittadinanza stessa. Dal punto di vista simbolico e istituzionale, il referendum europeo rappresenterebbe anche il primo vero strumento di democrazia transnazionale dell’Unione. Un voto unico, nello stesso giorno e con lo stesso quesito in tutti gli Stati membri, costituirebbe un momento politico realmente europeo, in cui i cittadini dell’Unione si esprimerebbero come corpo politico unitario, diversamente da quanto accade con le elezioni per il Parlamento europeo di cui ho già messo in luce le lacune.
Per la ragione detta della democrazia diretta, il tema del referendum europeo si ritrova in un’ulteriore passaggio del testo, sulla questione dell’approvazione di una riforma dei Trattati: “Qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma di un Trattato che modifica i Trattati, meno di quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto Trattato, la questione è sottoposta a un referendum europeo”.
Questo non può che portarci alla memoria il progetto di Costituzione europea del 2004, che non fu adottato proprio perché non passò il quesito referendario in Francia e nei Paesi Bassi. Allora, da Stato a Stato le soluzioni nell’iter di ratifica furono diverse. Nella maggior parte dei Paesi, la ratifica avvenne passando dal Parlamento, il referendum fu previsto solo in dieci degli allora membri, e in sei di questi non si tenne mai, data la necessità dell’unanimità nella decisione.
Sappiamo che in Spagna il sì vinse con il 76,73% e in Lussemburgo con il 56,52%, che in Francia vinse il no con il 54,68% e nei Paesi Bassi con il 61,54%, e che il referendum avrebbe dovuto tenersi anche in Cechia, Danimarca, Irlanda, Polonia, Portogallo e Regno Unito. È interessante chiedersi come sarebbe andata se si fosse votato ovunque con le modalità previste dal rapporto AFCO, e ancora di più immaginare l’esito di un referendum europeo oggi, su una nuova riforma dei Trattati, nel contesto politico e sociale del 2025.
Purtroppo, non possiamo pensare che accada a breve, non solo perché il progetto di riforma dei Trattati, malgrado il voto favorevole nello scorso mandato del Parlamento europeo, non è mai stato discusso dal Consiglio europeo, ma anche perché gli emendamenti volti a introdurre la novità del referendum sono stati bocciati dallo stesso Parlamento.
Conclusioni
Il referendum europeo rimane dunque, per ora, un’idea non realizzata, ma il solo fatto che sia stata formalmente discussa e messa ai voti rappresenta un segnale politico rilevante. Esso testimonia la maturazione di una consapevolezza: l’Unione europea non può continuare a fondarsi soltanto sulle posizioni dei Governi, ma deve costruire un rapporto diretto e autentico con i suoi cittadini. Solo attraverso il loro consenso si può plasmare il futuro dell’Unione europea, che sia nelle sue politiche o nella sua struttura.
In questo senso, il dibattito aperto dal rapporto AFCO non è stato inutile: ha posto le basi per una riflessione di lungo periodo sul futuro della democrazia europea, che potrebbe trovare nuova linfa proprio nelle crisi politiche e sociali che oggi mettono alla prova l’integrazione.
Segui i commenti:
|
