Il diritto d’asilo è un tema estremamente attuale e purtroppo divisivo. Questo argomento drammatico, fatto di persone, di storie, di speranze spesso infrante e di vite stravolte, è da anni oggetto indiscriminato di propaganda politica, ma in pochi si fermano a riflettere sui motivi, i principi, la ratio delle norme sui sistemi di protezione internazionale, lasciando che una materia tanto complessa venga trasformata in superficiale merce elettorale. È fondamentale comprendere che l’immigrazione, e di conseguenza anche l’accoglienza e la protezione, non sono solo questioni politiche o - soprattutto - umane, ma anche giuridiche.

Non a caso, in questo contesto la parola “diritto” assume un duplice significato: è il diritto umano dei migranti, in quanto persone, a ricevere protezione internazionale; ed è il diritto positivo e scritto degli Stati che ne regola l’applicazione. In un mondo in costante evoluzione, caratterizzato sempre di più dalla paura dell’altro e dal continuo conflitto tra le diverse legislazioni statali, le Istituzioni internazionali come l’ONU e l’Unione europea provano a fare da guida ai propri Membri tramite apposite norme.

Nello specifico, quella che ci preme affrontare in questa sede è la protezione sussidiaria, strumento normativo squisitamente europeo, ancora poco conosciuto ai più, nato nel 2004 a seguito del Consiglio europeo di Tampere del 1999. Nelle Conclusioni del suddetto Consiglio si legge infatti che gli Stati membri hanno individuato insieme, riguardo il tema dell’immigrazione, due necessità impellenti: quella di uniformare le norme riguardanti la gestione dei flussi migratori tra di loro (e nel corso degli anni sono quindi nati il CEAS-Common European Asylum System, i vari regolamenti “Dublino” e, da ultimo, il recentissimo Regolamento su immigrazione e asilo); e quella di produrre una norma che integrasse quelle sulla protezione internazionale già esistenti, in vigore da tempo e regolate in ambito ONU. Per spiegarle e capire quindi perché il legislatore europeo abbia introdotto la protezione sussidiaria, è necessario fare un passo indietro nella cronologia degli eventi.

Nel 1951 viene infatti adottata la Convenzione di Ginevra sul Diritto dei Rifugiati, primo documento che codifica delle norme sul diritto d’asilo nel più vasto panorama del diritto internazionale. È qui che viene introdotto il concetto di status di rifugiato, istituito per permettere a chi deve fuggire da determinate - e ben precise - situazioni di trovare letteralmente rifugio in un altro Paese, e per rispettare dunque un semplice diritto universale: quello alla vita.

Il limite di tale convenzione era però proprio la sua attenta precisione nel definire la persona del rifugiato al suo articolo 1, lett. a). Il rifugiato, e quindi la persona tutelata dalla suddetta Convenzione, è infatti “[l’individuo] che […] temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino [o dal quale proviene, in caso di persona apolide] e non può o non vuole […] tornarvi per il timore di cui sopra”.

Affinché un individuo si possa considerare un rifugiato, quindi, deve esserci il timore di una persecuzione strettamente personale, per uno (o più) dei cinque motivi appena elencati; tale persecuzione, inoltre, non deve essere necessariamente messa in atto da un soggetto statale o istituzionale, ma è sufficiente che tale timore sussista (un altro attore che potrebbe compiere atti persecutori strettamente personali nei confronti di un individuo potrebbe essere, ad esempio, un gruppo criminale o eversivo). Ben si comprende dunque che questo tipo di tutela lascia scoperte tutte quelle categorie di migranti che fuggono da situazioni estreme anche di tipo generale, come la presenza di un conflitto armato nella regione d’origine.

Di conseguenza, in ottemperanza alle Conclusioni di Tampere ma anche in virtù dei principi stabiliti dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (si vedano ad esempio l’articolo 2 sul diritto alla vita o l’art. 19.2 su come in Europa venga declinato il principio di non-refoulment), nel 2004 viene emanata la Direttiva n. 84, cosiddetta “direttiva qualifiche” (DQ, poi rifusa nella Direttiva UE n. 95 del 2011) che istituisce ufficialmente la protezione sussidiaria. E la differenza tra i due strumenti normativi - quello ONU del ’51 e quello UE del 2004 - è immediatamente esplicata all’articolo 2, lett. f) DQ, che individua il beneficiario di protezione sussidiaria nel “cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine […] correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e […] a causa di tale rischio, non può o non vuole avvalersi della protezione di detto Paese”.

All’art. 15 DQ sono individuate tre tipologie di “grave danno” che il richiedente correrebbe un “rischio effettivo” di subire se tornasse nel luogo di provenienza: alla lettera a) del suddetto articolo abbiamo la condanna alla pena di morte; alla lett. b) il rischio di subire tortura o trattamenti inumani o degradanti; alla lett. c) la minaccia grave e individuale alla vita o alla persona derivate dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato. Dalla lettura di questi tre punti è importante notare che il provvedimento, nel colmare le mancanze della Convenzione di Ginevra, ci mette di fronte a delle situazioni potenzialmente mutevoli nel tempo: le condizioni geopolitiche e socioeconomiche del Paese di provenienza potrebbero in futuro non rendere più necessaria per un individuo la protezione internazionale in un altro Stato, magari perché il conflitto armato che lo ha spinto ad abbandonare la sua terra cessa le sue attività, o perché il Governo che lo aveva condannato a morte - o che potenzialmente l’avrebbe fatto - è caduto.

Per quanto disposto dalla DQ, dunque, i beneficiari dello status di rifugiato e quelli dello status di protezione sussidiaria godono di diritti molto simili: in estrema semplificazione, hanno gli stessi diritti e doveri del cittadino del Paese ospitante - in alcuni casi, invece, i beneficiari di protezione sussidiaria devono essere trattati nello Stato ospitante al pari dei cittadini di Paesi terzi regolarmente soggiornanti nei suoi confini - tranne quelli che richiedono la cittadinanza, come l’accesso ai concorsi pubblici o il diritto di voto non amministrativo (a riguardo, si vedano gli artt. 20 ss. DQ). Lo status di protezione sussidiaria cessa nel caso in cui mutino le condizioni per il quale il richiedente l’aveva ottenuto, e si esclude invece nel caso in cui il richiedente abbia commesso crimini di guerra o contro l’umanità, un grave reato che nello Stato ospitante sarebbe punito con la reclusione, o rappresenti un pericolo per la sicurezza pubblica del Paese ospitante, ai sensi dell’art. 17 DQ. La principale differenza pratica tra i due tipi di status di protezione internazionale sta nelle condizioni del rinnovo: quello di rifugiato si rinnova automaticamente dopo cinque anni, mentre la protezione sussidiaria dura fino a un massimo di cinque anni ed il suo rinnovo, tramite permessi di soggiorno per una nuova durata massima sempre di cinque anni, avviene previa verifica dell’autorità statale competente (in Italia, le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale, dipendenti dal Ministero dell’Interno) che sussistano ancora i requisiti che hanno permesso al richiedente di ottenere la protezione, per i motivi di cui sopra.

Con questa disamina, l’augurio è di aver fornito qualche spunto di riflessione tecnico-politica non solo sul tema dell’accoglienza, ma anche su quello dell’importanza della coesione europea. La protezione sussidiaria è infatti un ottimo esempio di come, quando esiste la volontà dei Paesi europei di agire insieme, in modo coeso ed uniforme su una materia così complessa, si creano strumenti normativi estremamente efficaci, in grado di colmare intere lacune del diritto internazionale e permettendo così di adempiere ai nostri principi e valori fondanti. È dunque necessario che si raggiunga maggiore uniformità politica, che poi facilmente si traduce in uniformità tecnica e giuridica, riguardo ogni aspetto che concerne la gestione delle politiche migratorie.

La direzione, però, deve essere opposta rispetto a quella recentemente imboccata dal Parlamento europeo su iniziativa delle forze politiche di estrema destra, iniziando quindi a concepire questo fenomeno non come un problema di gestione dei confini, ma come una questione di tutela della dignità umana e degli interessi stessi dell’Europa: attraverso una corretta ed efficace integrazione, il fenomeno migratorio costituisce infatti una grande opportunità di crescita e sviluppo economico del continente. Per comprendere questo occorre svincolarsi dai populismi nazionalisti ed aprire la mente, non solo le frontiere. Serve la volontà politica di costruire ponti anziché muri. Senza dimenticarsi mai che, come ricordava David Sassoli, “la difesa della vita di chiunque si trovi in pericolo è un dovere stabilito dai nostri Trattati e dalle Convenzioni internazionali che abbiamo stipulato”.