Premessa

Il futuro dell’Unione europea è incerto per due ragioni. La prima è la degenerazione del sistema politico internazionale dopo la fine della guerra fredda. La seconda è la trappola intergovernativa contenuta nel Trattato di Lisbona.

La disgregazione dell’Unione Sovietica dovrebbe insegnare che la storia si può ripetere quando si manifestano le stesse cause. Uno storico della guerra fredda, a proposito della Perestroika di Gorbaciov, osserva: “Né Reagan né Bush si preoccuparono di salvarlo, la loro priorità era garantire la stabilità internazionale e il primato mondiale americano e non vedevano alcun beneficio nel finanziare le riforme senza speranza di Mosca.” Più esplicito fu il Segretario di Stato, James Baker: “La pacifica disgregazione dell’Unione Sovietica è nel nostro interesse” (Service R., The End of the Cold War 1985-1991, London, Macmillan, 2015, pp. 493-97). Poco dopo si affermò l’ideologia della “Fine della Storia”, un decennio di globalizzazione governata dall’unilateralismo statunitense che illuse i Paesi ricchi di vivere in un’epoca pacifica e prospera nonostante le continue guerre nei Paesi del sud del mondo. L’Unione Sovietica era crollata sotto la spinta di cause disgreganti interne, il ritorno del nazionalismo tra le sue repubbliche, e per cause esterne, la mancata solidarietà europea e statunitense.

In modo simile, l’Unione europea è oggi doppiamente minacciata dalle tendenze della politica internazionale e interna. Il monopolarismo statunitense ha dovuto accettare di convivere con la imponente crescita - economica e politica - della Cina e con le pretese imperialistiche della Russia, dominata dalla nostalgia per il glorioso impero zarista. La politica tecnocratico-imperiale del governo di Trump si illude di rendere ancora grande l’America (MAGA) costringendo gli europei a pagare gabelle crescenti al loro protettore perché incapaci di provvedere a una propria difesa militare. Trump, l’aspirante imperatore, scatena politiche aggressive verso sospetti nemici. Nessuno deve dubitare che sia lui il dominatore del globo terracqueo e dei cieli. Infine, l’aggressione della Russia di Putin verso l’Ucraina ha reso evidente il vuoto di potere europeo, un vuoto mondiale mostrato anche dalla crisi medio-orientale, dove l’Unione europea non è riuscita a offrire alcun contributo significativo alla pacificazione della regione. L’Unione europea è assediata, all’interno, dalla crescita di partiti sovranisti, apertamente anti-europei e, all’esterno, dalle mire dominatrici delle grandi potenze che intendono appropriarsi di un’area economica ricca, ma priva di un governo capace di assicurare la sicurezza dei suoi cittadini. È un vuoto di potere che si aggrava progressivamente e che potrebbe condurre alla sua disgregazione, se l’Europa rimarrà catturata nella trappola intergovernativa: nelle istituzioni europee sono i governi nazionali a detenere i poteri necessari a qualsiasi riforma.

La strategia costituente nella storia della lotta federalista

Per aggirare tale trappola, Altiero Spinelli è riuscito ad attivare due iniziative costituenti. La prima è stata sviluppata in occasione della guerra di Corea, iniziata poco dopo la Dichiarazione Schuman e la nascita della CECA. Nel suo Rapporto al Congresso dei Popoli d’Europa (Strasburgo, 21 novembre 1950), Spinelli sostenne:

Guardiamoci dal considerare la [costituente] come una procedura specificamente americana, non applicabile all’Europa. In politica, come in altri campi, ci sono delle invenzioni, dei metodi, che non si possono evitare o ignorare quando certi problemi si pongono. Per esempio, da quando i francesi nel corso della loro rivoluzione hanno inventato il metodo dell’Assemblea Costituente per creare su una base democratica la leggi fondamentali dello stato, nessun paese ha potuto applicare metodi sostanzialmente diversi per fondare le assise di uno stato nazionale democratico. Allo stesso modo, una volta che gli americani hanno inventato il mezzo per arrivare senza soluzione di continuità giuridica da un regime di stati sovrani, disposti a unirsi, a uno stato federale, occorre adoperare questo stesso metodo per risolvere da noi lo stesso problema. [1].

È su questa base che Spinelli ha redatto il suo piano per sfruttare le nascenti istituzioni della CECA, convocare una costituente europea e dare una difesa propria all’Europa. Il piano, nella forma di un promemoria, fu accolto dal Presidente del Consiglio italiano de Gasperi che riuscì a imporlo il 10 settembre 1952 ai sei ministri degli esteri della CECA riuniti a Lussemburgo. Non è qui il caso di ricordare le vicende della CED e della sua sconfitta. L’importante è ricordare che una iniziativa costituente può essere promossa da un movimento di militanti federalisti [2].

La seconda iniziativa costituente è quella collegata all’elezione a suffragio universale del Parlamento Europeo del 1979, grazie a una intensa campagna del MFE e dell’UEF, e alla nomina di Spinelli come parlamentare europeo. Dopo la fondazione del Club del Coccodrillo, Spinelli riuscì a radunare un’ampia maggioranza parlamentare a sostegno del “Progetto di Trattato che istituisce l’Unione europea”. Come noto il Progetto di Trattato fu approvato il 14 febbraio 1984, ma a causa di un’ostinata opposizione della Premier britannica Margareth Thatcher, fu respinto dal Consiglio europeo e sostituito dall’Atto Unico Europeo nel 1985. Questo non significa che l’iniziativa costituente di Spinelli e dei federalisti fu del tutto inutile. Come sostiene Maurice Duverger, il Trattato Spinelli ebbe una influenza considerevole in tutti gli ambienti politici europei che lo consideravano ormai una guida indispensabile per tutte le riforme successive: “un equivalente della Guida Michelin per preparare un viaggio in una regione sconosciuta” [3].

La terza e ultima iniziativa costituente è quella avviata dal MFE nel 1996 e continuata insieme all’UEF dopo l’elezione europea del 1999, quando Jo Leinen fu eletto deputato europeo e fondò, grazie alle precedenti azioni dei federalisti europei, un intergruppo per la Costituzione europea con un nucleo iniziale di 74 deputati. Il Parlamento europeo approvò (il 3 aprile 2000) una mozione in cui si chiedeva che venisse riconosciuta “la doppia legittimazione dell’Unione, in quanto unione di popoli e di Stati.” Finalmente, dopo il successo della manifestazione di Nizza (7 dicembre 2000), organizzata dai federalisti europei e dal Movimento europeo, i governi nazionali accettarono di avviare le riforme costituzionali con la Dichiarazione di Laeken (2001). La Convenzione europea convocata nella primavera del 2003 ha effettivamente approvato un “Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa”. Questo progetto di Costituzione prevedeva alcuni articoli in fondo innovativi:

• l’art. 1 riconosceva la doppia legittimità del processo costituente: “ispirata dalla volontà dei cittadini e degli Stati d’Europa di costruire un futuro comune, la presente Costituzione istituisce l’Unione Europea, alla quale gli Stati membri conferiscono competenze per conseguire obiettivi comuni”;
• nell’art. 15, dedicato alla politica estera e di sicurezza dell’Unione, si affermava che “la politica di difesa comune può condurre a una difesa comune”;
• l’art. 22 affermava che “salvo che la Costituzione non disponga diversamente il Consiglio dei ministri delibera a maggioranza qualificata”;
• l’art. 46.4 proponeva che “su iniziativa di almeno un milione di cittadini dell’Unione appartenenti ad un numero rilevante di Stati membri, la Commissione può essere invitata a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione della Costituzione”.

In definitiva, si trattava di un compromesso tra procedure in parte intergovernative ed altre di natura più propriamente sovranazionali, in particolare per quando riguarda il rispetto della sovranità popolare dei cittadini europei [4].

La conclusione dell’iniziativa costituente avviata nel 1996 è nota: il progetto di Costituzione europea elaborato dalla Convenzione venne trasmesso al Consiglio europeo che non intendeva accettarlo nella sua integrità, in particolare non accettava le norme più esplicitamente rivolte alla riduzione del potere dei governi nazionali, come il voto a maggioranza nel Consiglio dei ministri (art. 22). La via seguita per neutralizzare il progetto di Costituzione fu la sua diluizione in un testo di 448 articoli e di 482 pagine, annacquando gli articoli costituzionali nel mare degli articoli riguardanti le procedure organizzative dell’UE. Il mostruoso volume del “Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa” venne infine sottoposto alle ratifiche nazionali, nella consapevolezza che alcuni paesi, come Francia e Olanda, l’avrebbero sottoposto a referendum. La conclusione fu che i cittadini di Francia e Olanda, sospinti da sostenitori di un “europeismo critico”, respinsero la proposta. Nel 2007 venne approvato il Trattato di Lisbona, oggi in vigore, e nessuno osa più sostenere un progetto di Costituzione europea.

La necessità di rilanciare la strategia costituente

L’Europa resta tuttora un’istituzione intergovernativa e quindi instabile e fragile. È instabile perché i suoi poteri di governo vengono continuamente erosi dal rafforzamento di partiti nazionalisti e antieuropei al suo interno. Ed è fragile perché la politica internazionale è sempre più governata da grandi potenze che lottano tra loro per la supremazia mondiale conquistando alleati in ogni continente. Una istituzione intergovernativa come l’UE è oggi minacciata da tendenze disgreganti al suo interno e al suo esterno. Il suo indebolimento potrebbe durare a lungo, ma a un certo punto, come è avvenuto nell’Unione Sovietica, qualche leader politico comprenderà che potrà accrescere il suo potere nazionale trovando alleati per eliminare la “burocrazia” europea e restituire ai governi della vecchia Europa una “completa sovranità nazionale”.

Per uscire dalla trappola intergovernativa nella quale è precipitata la politica europea, di destra e di sinistra, è necessario riprendere le fila della strategia costituente federalista che si fonda sulla legittima volontà del popolo europeo di decidere il suo futuro. I depositari del potere costituente sono i cittadini europei. All’inizio del processo di unificazione europea, lo status di cittadino europeo non esisteva. Ma ora la situazione è mutata. Il 12 dicembre 2007 è stata approvata dal Parlamento europeo e dal Consiglio europeo la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, ora annessa al Trattato di Lisbona. Nel suo Preambolo si afferma che l’Unione “pone la persona al centro della sua azione attivando la cittadinanza dell’Unione e creando uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia”. Si tratta di un passo decisivo verso una piena democrazia sovranazionale europea, che non esisteva in precedenza e che può essere pienamente sfruttato oggi da chi intende rilanciare la strategia costituente inaugurata da Altiero Spinelli nel secolo scorso.

Vi è un episodio della strategia costituente di Spinelli che merita di essere ricordato, perché può fornire qualche argomento a favore del suo rilancio oggi. Dopo la sconfitta della CED, Spinelli nel 1957 scrisse un Manifesto dei Federalisti Europei al fine di avviare una mobilitazione non fondata sulle deboli istituzioni comunitarie, ma direttamente sul popolo europeo, per pretendere la convocazione di una Assemblea costituente europea. Nel Manifesto si propone la creazione di un Congresso del Popolo Europeo (CPE), come aveva fatto Gandhi per rivendicare l’indipendenza dell’India dalla Gran Bretagna. Il Congresso del Popolo Europeo avrebbe consentito a varie personalità politiche e della cultura europea di essere elette nel CPE e rivendicare da questa piattaforma europea la convocazione di una Costituente europea. Scriveva Spinelli:

Obiettivo primo e permanente del Congresso è la rivendicazione per il popolo europeo del diritto di darsi da sé stesso, con i metodi della democrazia, la costituzione federale di cui ha bisogno. Ai governi nazionali il Congresso non chiede di elaborare la costituzione europea e di farla approvare dai loro parlamenti. … La costruzione degli Stati Uniti d’Europa comincerà il giorno in cui sotto la pressione dell’azione federalista, i governi nazionali riconosceranno la loro impotenza a decidere delle sorti dell’Europa, e rimetteranno questo potere nelle mani del popolo europeo [5].

Grazie alla terza iniziativa costituente dei federalisti europei, il Trattato di Lisbona ha recepito senza alterazioni l’art. 46.4 del progetto di Costituzione europea della Convenzione del 2003 (oggi art. 11.4): “Cittadini dell’Unione, in numero di almeno un milione, che abbiano la cittadinanza di un numero significativo di Stati membri, possono prendere l’iniziativa di invitare la Commissione europea, nell’ambito delle sue attribuzioni, a presentare una proposta appropriata su materie in merito alle quali tali cittadini ritengono necessario un atto giuridico dell’Unione ai fini dell’attuazione dei Trattati”. L’iniziativa dei cittadini europei è di per sé, sotto l’aspetto simbolico e sostanziale, un primo atto costituente, perché nessun governo nazionale europeo può negare che spetti al popolo europeo il potere sovrano di chiedere una riforma prevista nei Trattati e non ancora attuata: la realizzazione di una difesa europea. In effetti, nel Preambolo del Trattato di Lisbona si scrive che la politica estera e di sicurezza comune “potrebbe condurre ad una difesa comune a norma delle disposizioni dell’art. 42, rafforzando così l’identità dell’Europa e la sua indipendenza al fine di promuovere la pace, la sicurezza e il progresso in Europa e nel mondo”. Su questa base, i federalisti europei potrebbero avviare una Iniziativa dei Cittadini Europei (ICE) per chiedere alla Commissione europea di presentare una proposta legislativa al Parlamento europeo e al Consiglio Europeo per la creazione di una difesa europea.

Il significato politico di questa proposta, apparentemente limitata alla creazione di una difesa europea, senza alcuna indicazione delle riforme istituzionali necessarie per garantire una piena sicurezza degli europei e il ruolo dell’UE nella politica internazionale, va ovviamente chiarito. Mentre la richiesta di una difesa europea è prevista nel Preambolo, i successivi adeguamenti istituzionali non sono accennati, così come non si afferma quasi nulla sulla necessaria definizione di una politica estera e di sicurezza dell’UE (su cui alcuni cenni si trovano nell’art. 3 del TUE). Questi argomenti non potranno essere elusi dal dibattito politico che accompagnerà la campagna per la raccolta delle firme necessarie per rendere effettiva l’ICE, tra i partiti europei, nel Parlamento europeo, nelle istituzioni dell’UE, e nei vari organi di informazione. È questo il merito di una iniziativa fondata sulla mobilitazione dei cittadini. Sarà impossibile ignorare che la creazione di una difesa europea si debba accompagnare all’indicazione di chi la comanda – un generale europeo – e chi sarà in ultima istanza responsabile delle decisioni sul suo impiego: dunque un governo federale europeo responsabile verso il Parlamento europeo e il Consiglio europeo. Il dibattito su questi problemi si estenderà inoltre al ruolo dell’Unione europea nella politica internazionale, per la sicurezza di ogni popolo e la pace.

Il successo dell’iniziativa richiederà un aperto coinvolgimento non solo del MFE, ma di tutte le forze del federalismo organizzato in Europa. L’UEF e il Movimento europeo potranno garantire un autorevole Comitato promotore. Strada facendo, si potranno unire altri sostenitori, sia individuali che collettivi. Vi saranno degli oppositori, come alcuni pacifisti e certamente i sovranisti. Tuttavia, i democratici comprenderanno che si tratta non solo dell’inizio del processo costituente europeo, ma di una politica rivoluzionaria, una rivoluzione pacifica, per il futuro dell’Unione Europea, per i suoi cittadini e per la politica internazionale. Si svilupperà in Europa un dibattito che potrebbe avere un’eco mondiale.

Qualcuno potrebbe obiettare che i cittadini europei non sono consapevoli dei loro diritti e dei loro poteri. Si accontentano di attraversare i confini dell’Unione senza passaporto, gli studenti sfruttano Erasmus, tutti possono godere dei vantaggi di una moneta unica, le imprese possono esportare e importare senza restrizioni nel mercato interno, godono dei vantaggi derivanti dalla rappresentanza esterna dell’Unione verso le altre potenze mondiali. Ma tutti questi diritti e vantaggi sono il frutto di lotte di cui hanno dimenticato le origini. I governi nazionali e i partiti nazionali non considerano mai nei loro dibattiti i cittadini europei come loro interlocutori, se si escludono i mesi precedenti l’elezione del Parlamento europeo, il quale, appena eletto, scompare dall’orizzonte dei mass media entro pochi mesi.

Queste osservazioni sono vere, ma non impediscono una innovativa mobilitazione popolare. I cittadini europei possono essere mobilitati e partecipano volentieri a manifestazioni europee in occasioni solenni (come una ricorrenza europea, compresa la resistenza al nazi-fascismo, l’evento fondante del federalismo europeo) e quando qualche politico o qualche organo di informazione sollecita il loro europeismo. Vale la pena di ricordare la grande manifestazione di Piazza del Popolo a Roma, quando un giornalista ha proposto una grande manifestazione europeista effettivamente avvenuta il 15 marzo 2025. La fotografia pubblicata da Repubblica mostra una grande piazza stracolma di bandiere blu. Se migliaia di cittadini europei hanno manifestato con la loro presenza in questa occasione (ma se ne potrebbero citare altre), perché un milione di cittadini non dovrebbe sostenere un’iniziativa per la creazione di una difesa europea? Questo è un obiettivo per il quale i cittadini europei possono mobilitarsi.