Premessa

Le migrazioni rappresentano una componente strutturale delle dinamiche sociali ed economiche globali. I movimenti di persone sono alimentati da fattori di attrazione nei Paesi di arrivo che si combinano con fattori di spinta nei Paesi di origine: guerre, persecuzioni, violazioni dei diritti umani, restrizioni delle libertà, crisi ambientale, disuguaglianze economiche e mancanza di opportunità influiscono profondamente sulle scelte migratorie. Quando si parla di “crisi migratoria”, però, ad essere in crisi propriamente è la governance politica: i Governi scelgono di non affrontare il fenomeno con politiche lungimiranti e organiche, limitandosi invece a misure di contenimento degli ingressi, dettate talvolta da calcoli elettorali o da pulsioni xenofobe, rinunciando così all’elaborazione di strategie efficaci di integrazione.

Le migrazioni non scompariranno né si fermeranno per decreto: ogni risposta politica credibile deve partire da questo presupposto. Il numero costante di migranti in rotta verso l’Europa tanto da Sud quanto da Est e il persistere dei naufragi nel Mar Mediterraneo sono testimonianza che le migrazioni non sono un’emergenza, salvo casi eccezionali, ma un fenomeno che, nel disordine globale, avviene - e continuerà ad avvenire - e che un approccio emergenziale, intergovernativo ed esternalizzante è destinato al fallimento, acuendo una già evidente crisi umanitaria.

L’Unione europea: agens o actus?

Dal 1999 l’Unione europea è diventata formalmente un’attrice delle politiche migratorie: il Trattato di Amsterdam le ha attribuito una competenza concorrente in materia di immigrazione e asilo. Sebbene sulla carta l’Unione disponga di ampi margini di intervento, nella pratica ha lasciato un grande spazio di manovra agli Stati membri, con il risultato di un quadro frammentato e disomogeneo. I tentativi della Commissione di armonizzare l’ingresso di lavoratori stranieri (come la proposta del 2001 e quella del 2005) sono stati progressivamente svuotati dalla resistenza degli Stati membri, gelosi delle proprie prerogative in materia. Ne è derivato un sistema frammentato, in cui l’accesso alla residenza per lavoro dipende quasi esclusivamente dalle politiche nazionali, con gravi inefficienze e incoerenze tra gli obiettivi economici e le pratiche di controllo.

Un caso emblematico è quello della protezione internazionale. La normativa europea definisce criteri comuni per il riconoscimento dello status di rifugiato e di protezione sussidiaria. Tuttavia, le procedure di valutazione e concessione variano notevolmente tra i diversi Paesi: differiscono le autorità competenti, i tempi di esame delle domande e le possibilità di ricorso. Inoltre, la protezione umanitaria - una forma complementare di tutela per situazioni non coperte dallo status di rifugiato - non è prevista a livello comunitario, ma resta disciplinata solo da alcuni ordinamenti nazionali.

A complicare ulteriormente la situazione vi è il Regolamento di Dublino, che stabilisce la competenza dello Stato di primo ingresso per l’esame della domanda di asilo. Questo meccanismo sovraccarica i Paesi di confine, come Italia, Grecia e Spagna, creando evidenti squilibri e tensioni. Il Parlamento europeo nel 2017 ha avanzato una proposta di riforma di questo Regolamento - un pacchetto di dieci atti legislativi sostenuto da più famiglie politiche - che prevedeva un sistema più equo di distribuzione dei richiedenti asilo tra tutti gli Stati membri e gli Paesi aderenti al Regolamento di Dublino, come previsto dagli articoli 79 e 80 del TFUE, che sanciscono il principio di solidarietà e di equa ripartizione delle responsabilità; ma la proposta non è stata accolta dagli Stati Membri e il vento da allora è cambiato notevolmente.

La riforma del Regolamento per cui si è optato infatti, anziché risolvere le criticità, ha introdotto ulteriori rigidità, limitando la libertà di movimento dei richiedenti asilo e mantenendo intatto l’onere sui Paesi di frontiera. Il “Patto su migrazione e asilo”, introdotto per sopperire alle mancanze del Regolamento di Dublino, si concentra sul rafforzamento dei controlli alla frontiera e sull’introduzione di procedure accelerate per i rimpatri, limitando di fatto il diritto d’accesso al territorio europeo. Il nuovo Patto non promuove una gestione realmente comune dei flussi migratori che metta al centro la protezione della vita e della dignità delle persone, il contrasto alla tratta di esseri umani e il riconoscimento delle vittime di violenze e abusi: aderisce ad un paradigma securitario, in cui il controllo dei confini è diventato la priorità politica e simbolica per molti Stati membri. Inoltre, l’introduzione di una forma «flessibile» di solidarietà, che attribuisce agli Stati la facoltà di scegliere se accogliere i richiedenti asilo, contribuire finanziariamente o offrire supporto tecnico-operativo ai Paesi di primo ingresso o persino a Paesi terzi sul cui rispetto dei diritti umani è impossibile vigilare, svuota di significato il principio di solidarietà e responsabilità condivisa, tra i valori fondanti dell’Unione europea.

A peggiorare la situazione, lo scorso 17 giugno, lo stesso Parlamento europeo ha approvato (con una larga maggioranza) il testo definitivo del nuovo Regolamento rimpatri con il quale sono stati introdotti return hubs (centri di rimpatrio) esterni rispetto ai Paesi membri dell’UE. Nell’ultimo Consiglio europeo, con una lettera, 19 Paesi hanno ribadito la necessità di questa soluzione. Sostanzialmente, sulla base di accordi bilaterali gli Stati membri potranno trasferire i cittadini di Paesi terzi destinatari di un provvedimento di espulsione in centri di detenzione collocati in Paesi esterni all’UE, in attesa che venga completato il loro rimpatrio verso il Paese di origine. Ciò che rende inaccettabili queste strutture è l’assenza di garanzie sul trattamento delle persone migranti: la loro permanenza in queste strutture potrebbe protrarsi a lungo, senza libertà di movimento, e la collocazione di queste strutture al di fuori dello spazio giuridico dell’Unione rende più difficile garantire un controllo effettivo sul rispetto dei diritti fondamentali e degli standard internazionali di protezione.

Questi ultimi sviluppi segnano un ulteriore slittamento da un sistema di protezione internazionale fondato su principi giuridici universali verso una esternalizzazione della “gestione” del fenomeno, che oltre ad essere incompatibile con i valori fondamentali dell’Unione, è anche inefficace, come dimostrano i centri per il rimpatrio costruiti dall’Italia in Albania. Queste scelte confermano la difficoltà dell’Ue nel rimanere coerente rispetto ai propri principi fondativi, ma soprattutto mostrano la preoccupante tendenza delle istituzioni europee ad assorbire la logica securitaria propria degli Stati nazionali, d’ora in poi incoraggiati - e forse addirittura aiutati - a far trasferire le persone migranti in Paesi terzi.

L’Unione europea che vogliamo e per cui ci battiamo

L’Unione europea che vogliamo è un’altra. E’ una comunità le cui istituzioni rifiutano, non assecondano, ogni narrazione nazionalista e xenofoba, che trova la propria sintesi oggi in formule come “remigrazione” o “send them back” e che ormai non circola solo negli ambienti politici estremisti, come le ultime iniziative politiche dimostrano.

L’Unione europea che vogliamo non affronta le migrazioni prevalentemente come emergenza da contenere, ma come fenomeno strutturale da governare. È indubbio che serva una regolamentazione del fenomeno migratorio; ma non può basarsi su una narrazione che, ignorando di fatto i dati reali, associa la mobilità internazionale a una minaccia alla sicurezza interna, alimentando paure e legittimando politiche restrittive. Una normativa solo securitaria e restrittiva non può essere efficace: per esserlo essa dev’essere coerente, strutturata e capace di affrontare il fenomeno in tutta la sua complessità; alla logica dell’eccezione deve sostituire quella della pianificazione.

La tendenza alla chiusura, per esempio, porta al rifiuto di sviluppare strumenti efficaci per la gestione programmata e regolare dei flussi migratori, con la conseguenza però che questi avvengono sempre più attraverso canali irregolari e reti di traffico, non solo più rischiosi per l’incolumità delle persone migranti, ma anche molto più difficili da governare per l’Europa. Tra l’altro, una migrazione legale per motivi economici è cruciale per far fronte al declino demografico e ai fabbisogni del mercato del lavoro e andrebbe promossa nell’ambito di una strategia comune: occorrerebbe che l’Unione europea si doti di un’adeguata legislazione sull’immigrazione economica, che favorisca canali regolari e selettivi di ingresso per migranti economici, in risposta alla crescente carenza di manodopera in settori strategici.

Canali legali e sicuri, dunque, ma anche una correlata (ri)costruzione di un sistema di integrazione, smantellato un po’ ovunque in Europa con conseguenze evidenti sulla convivenza nelle nostre società: la promozione di un’effettiva inclusione dei soggetti migranti avrebbe sicuramente un impatto positivo, scongiurando la diffusione di criminalità e radicalizzazione.

Infine, abbiamo bisogno di un sistema comune di asilo a livello europeo fondato su procedure unificate, criteri condivisi e un’amministrazione realmente comune delle domande di protezione internazionale. In questa logica, il superamento dell’impianto attuale del Regolamento di Dublino diventa centrale, poiché il principio del Paese di primo ingresso ha mostrato limiti evidenti nel generare squilibri e pressioni sproporzionate sugli Stati di frontiera. A esso si potrebbe sostituire un meccanismo automatico e obbligatorio di ripartizione dei richiedenti asilo tra gli Stati membri, basato su parametri oggettivi e verificabili, accompagnato da una piena mutualizzazione delle risorse necessarie alla gestione dell’accoglienza e delle procedure.

Ora, se si vuole costruire questa Europa è evidente che non sia sufficiente un rafforzamento del coordinamento tra Stati: ciò che occorre è una governance condivisa. Una vera svolta potrà avvenire solo quando tra le competenze esclusive che l’Unione acquisirà ci sarà anche quella in materia migratoria. Una competenza esclusiva in questo è necessaria, non però per provare a chiudersi a fortezza, bensì per attuare politiche comuni efficaci e al contempo giuste, umane e coerenti con i principi di solidarietà e dignità che stanno alla base del progetto europeo, stabiliti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.