Riflessioni sulla politica migratoria in Europa

Il nuovo Patto di Immigrazione e Asilo

Il Patto è la più ampia riforma del sistema europeo di asilo degli ultimi vent’anni. Tra l’altro, abroga il Regolamento Dublino III (Regolamento UE n. 604/2013), che disciplinava quale Stato fosse competente per esaminare una domanda di asilo.

Il percorso legislativo iniziato nel 2020 con la proposta della Commissione, ha trovato un accordo tra Parlamento e Consiglio nel dicembre 2023. Il Parlamento europeo ha votato i testi legislativi nel 2024 con una maggioranza che includeva S&D, PPE e Renew, con alcuni membri di ECR. Contrari Left, Verdi e la destra radicale: i primi lo ritenevano troppo restrittivo, i secondi troppo permissivo. Dopo un periodo transitorio di due anni, le sue disposizioni sono diventate applicabili dal 12 giugno 2026.

Il Patto non è un singolo regolamento, ma un pacchetto di dieci atti legislativi [1]. che intervengono su tutto il ciclo migratorio: ingresso, identificazione, asilo, solidarietà tra Stati e rimpatri.

Entrando nei contenuti del Patto, le principali novità riguardano:

• controlli più stringenti sugli ingressi e tracciamento biometrico esteso dei migranti tramite la banca dati Eurodac [2].
• procedura di frontiera obbligatoria per persone con scarse probabilità di protezione o a rischio sicurezza: in questi casi, i richiedenti restano nelle aree di frontiera invece di entrare nel territorio UE [3].
• solidarietà obbligatoria ma flessibile degli Stati non di frontiera verso i Paesi di primo ingresso, tramite condivisione dell’accoglienza, contributi finanziari o supporto operativo
• regole più stringenti per allontanamenti e rimpatri, che dovrebbero seguire immediatamente il respingimento della domanda di protezione o asilo

Il nuovo Patto ha l’obiettivo politico di rendere più stringente il regime di controlli, respingimenti e rimpatri, utilizzando il margine esistente fino al limite del rispetto dei diritti fondamentali riconosciuti dal diritto internazionale, dai principi costituzionali europei e dalle Costituzioni degli Stati membri.

Secondo molte associazioni ed esperti, tale limite è stato superato in diversi frangenti. I critici denunciano il rischio di violazioni del giusto processo, pratiche discriminatorie, detenzioni illegittime, trattamenti inumani e riduzione delle tutele per i più vulnerabili [4]. Chi difende il Patto sottolinea invece come le nuove regole consentano maggior controllo dei flussi irregolari e certezza del diritto nei rimpatri. Una politica più securitaria ai Paesi di primo ingresso permetterebbe maggiore solidarietà dai Paesi non di frontiera e contenimento dei problemi sociali connessi all’accoglienza.

I flussi regolari restano nel controllo degli Stati

Ai sensi dell’articolo 79, comma 5 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea [5], resta competenza esclusiva degli Stati membri “il diritto di determinare il volume di ingresso nel loro territorio dei cittadini di paesi terzi, provenienti da paesi terzi, allo scopo di cercarvi un lavoro dipendente o autonomo”.

È nell’esercizio di questa prerogativa che il governo italiano emette ogni anno il c.d. “decreto flussi”. I requisiti principali sono: (1) la persona si trovi all’estero e non sia entrata illegalmente, (2) un datore di lavoro italiano offra un contratto di lavoro, (3) segua le pratiche burocratiche e (4) presenti la domanda nel “click day”. A quel punto, la persona riceve il permesso ed entra legalmente.

Immigrazione legale o regolarizzazione?

Come si può facilmente comprendere, una persona che non abbia alcun collegamento con l’Italia difficilmente troverà un datore italiano disposto a offrirle un contratto senza averla mai conosciuta e a seguire le complesse pratiche burocratiche, specialmente per lavori scarsamente qualificati.

Nella realtà, più spesso il lavoratore risiede già in Italia senza permesso e trova un’offerta regolare, magari dallo stesso datore che l’ha impiegato irregolarmente. Viene così “regolarizzato”, esce dall’Italia e vi rientra legalmente (una fictio per salvare le forme) [6]. Sarebbe quindi scorretto distinguere tra “flusso regolare” e “flusso irregolare”: nella pratica, con le dovute eccezioni, si tratta di due momenti dello stesso flusso, che nasce irregolare e diventa regolare.

Gli “ingressi” (o regolarizzazioni) tramite decreto flussi sono in costante aumento e hanno toccato i massimi con il governo Meloni: circa 450.000 posti nel triennio 2023-2025, altri 500.000 programmati per il 2026-2029, rispetto alle quote ridotte degli anni precedenti (82mila nel 2022, 70mila nel 2021) [7]. L’incremento dei flussi regolari potrebbe spiegare il contenimento dei migranti irregolari, un dato che negli ultimi 30 anni ha sempre oscillato in Italia tra 300.000 e 600.000 unità [8]. L’incidenza è fortemente decrescente: in 30 anni gli stranieri sono passati da 1 a 6 milioni, e proporzionalmente gli irregolari sono scesi dal 30% al 6% del totale [9].

Il fenomeno delle regolarizzazioni non stupisce: per quanto si stringano controlli, respingimenti e rimpatri, un numero significativo di persone entra ogni anno, creando una base stabile di irregolari. Le politiche nazionali impediscono loro ogni inclusione sociale (lavoro, servizi pubblici, tasse, contributi), generando un serbatoio di emarginati per il lavoro nero e la criminalità organizzata, con problemi sociali che colpiscono soprattutto aree e fasce più deboli. La regolarizzazione offre quindi forti incentivi ai governo nazionali di primo ingresso: economici (emersione del lavoro nero), fiscali (tasse e contributi), sociali (riduzione di emarginazione e criminalità) e demografici (incremento della popolazione attiva). L’alternativa, cioè il sistema di rimpatri, consente l’espulsione di poche migliaia di persone l’anno. Se gli ingressi irregolari si azzerassero da oggi, servirebbero circa 115 anni per rimpatriare tutti gli irregolari presenti in Italia, con un costo superiore a 1,2 miliardi di euro [10]. Misure di regolarizzazione si rendono quindi necessarie per gestire un fenomeno di questa portata, pur se non ispirate da principi umanitari. I governi lo sanno bene.

L’incentivo alla regolarizzazione, tra flussi e distribuzione

Le tensioni politiche di Ceuta ricalcano un dibattito annoso, che può essere suddiviso in due problemi distinti ma intrecciati.

• Il “problema del flusso”: gli ingressi costituiscono un flusso continuo e inarrestabile, anche a costo di restrizioni ai diritti al limite dell’incostituzionalità. Il saldo migratorio viene bilanciato solo marginalmente da respingimenti e rimpatri, creando uno “stock” di irregolari che genera problemi sociali e forti pressioni elettorali (nonostante sia in numero contenuto, specialmente se comparato ai flussi migratori nelle altre aree del mondo).
• Il “problema della distribuzione”: nell’UE, area di libera circolazione, l’assenza di controlli interni consente di fatto gli spostamenti secondari alle persone migranti, ancorché vietati. Non solo gli irregolari non possono spostarsi, ma anche molti regolari non possono entrare in un altro Stato membro senza permesso specifico.

Questi due problemi, essendo problemi europei che possono mettere in crisi il regime di libera circolazione interno, sono regolati dal livello europeo, e infatti costituiscono il cuore normativo del Patto. Ci si può chiedere se anche l’immigrazione legale debba diventare competenza esclusiva europea. Ritengo vi siano almeno due ordini di ragioni per una risposta diversa.

Un maggior ruolo europeo nell’immigrazione legale?

La prima riguarda il principio di sussidiarietà: una decisione dovrebbe essere presa dal livello di governo più vicino ai cittadini, salvo che un livello superiore raggiunga meglio gli stessi obiettivi. La regolarizzazione produce effetti prevalentemente locali. Chi viene regolarizzato ha spesso già costruito relazioni sociali, familiari e lavorative in uno specifico territorio. Una decisione esclusivamente europea rischierebbe di creare scollamento tra chi decide e chi sopporta gli effetti. In concreto: una maggioranza di “territori” non di frontiera potrebbe ridurre le quote legali lasciando il problema degli irregolari ai territori; o viceversa, una maggioranza incline all’accoglienza potrebbe imporre afflussi straordinari, mettendo in crisi le capacità di accoglienza locali.

La seconda è politico-istituzionale: nel sistema europeo, dove la cittadinanza ha doppia natura (nazionale ed europea) ma quella europea non rappresenta una “nazionalità europea”, una decisione politica europea che conferisca diritti di soggiorno di lungo periodo renderebbe gli Stati soggetti all’assegnazione forzosa di una “quasi-cittadinanza” per decisione europea.

Nelle federazioni “a singola nazionalità” come USA, Germania, Brasile o Messico, la cittadinanza federale è sostanzialmente nazionale: è il livello federale a concedere permessi di soggiorno o cittadinanza, non gli enti federati. Si è cittadini di uno Stato membro (risiedendovi) in quanto cittadini della federazione, non viceversa [11]. Diverso il caso della Svizzera, federazione plurinazionale. La cittadinanza svizzera si acquisisce solo acquisendo quella comunale e cantonale, non può essere concessa dal governo federale. Anche il permesso di soggiorno viene rilasciato con procedura cantonale (regolata da leggi federali), e il trasferimento in altro cantone richiede l’intervento delle autorità di destinazione. Il livello federale non può rilasciare permessi di soggiorno autonomamente.

Finché una nazionalità europea non sostituirà le “nazionalità nazionali” – obiettivo la cui bontà è tutta da dimostrare – è difficile immaginare che il governo europeo possa concedere permessi di soggiorno da esercitarsi in uno Stato membro. Oggi un italiano è cittadino europeo in quanto italiano, non viceversa.

Ciò non esclude che sia desiderabile un maggior ruolo europeo sugli ingressi regolari, in coordinamento con i livelli nazionale e locale: una competenza concorrente, sul modello svizzero. Un meccanismo decisionale che coinvolga autonomie locali (trascurate nell’attuale sistema), governi nazionali e livello europeo favorirebbe un equilibrio tra interessi divergenti, consentendo maggiore solidarietà nell’accoglienza e “salvando” la libera circolazione oggi minacciata dalla dimensione esclusivamente nazionale delle regolarizzazioni. Il ruolo degli Stati non verrebbe obliterato, ma si riconoscerebbe che l’immigrazione regolare coinvolge anche interessi locali ed europei, non solo nazionali.

Una questione di politica estera

Se fin qui abbiamo provato a cogliere una “lezione di Ceuta” in tema di politica migratoria, proviamo ora a ragionare sui profili geopolitici della vicenda, discussi nel precedente articolo “Ceuta è parte di un grande gioco”.

La crisi di Ceuta chiama in causa la politica estera. La Spagna si è trovata a “tenere il fronte” per l’Europa davanti a un’aggressione che non può esserle imputata. Esercitare pressioni contro il governo spagnolo in difficoltà è stata una mossa miope e controproducente. Miope, perché lo stesso tipo di aggressione può rivolgersi domani contro Italia, Polonia o Grecia. Controproducente, perché cercando un colpevole “in casa”, abbiamo rinforzato chi voleva indebolire l’Europa.

La Spagna è schiacciata tra Marocco e Stati Uniti da una parte, e Algeria dall’altra con la minaccia del taglio energetico. La strategia europea di esternalizzare la gestione dei flussi ai paesi terzi, pur alleviando problemi interni, ha posto il presupposto per la “weaponisation of migration” contro tutti i Paesi di primo approdo. Abbiamo armato chi oggi ci minaccia. Accade con la Libia verso l’Italia, la Turchia verso la Grecia, la Bielorussia verso la Polonia.

Per sopravvivere a queste minacce, dobbiamo mettere da parte retorica e divisioni, vincere la frammentazione e segnalare alle potenze interessate alla dissoluzione dell’UE che non lo permetteremo. È nell’interesse di tutte le forze politiche e di tutti i cittadini europei.

Da questo punto di vista, la creazione di una politica estera comune resta un obiettivo ineludibile, ora che l’interesse europeo emerge con maggiore intensità nel (nuovo) quadro di disordine internazionale. Occorre però essere chiari: una politica estera europea migliorerà la capacità di gestire il fenomeno migratorio con azioni comuni verso gli Stati terzi, ma non possiamo illuderci che questo basti. L’Europa da sola non può risolvere una questione globale permanente come quella delle migrazioni. In questa prospettiva, il pensiero federalista può offrire qualche spunto anche sul piano globale.

Ceuta e il dibattito sul colonialismo

Seguendo l’indagine avviata nel primo articolo, vale la pena interrogarsi su alcuni aspetti della vicenda che restano aperti.

Il primo riguarda un’obiezione che punta direttamente alla legittimità della sovranità spagnola su Ceuta e Melilla: perché questi territori non sono del Marocco? La prima risposta è che Ceuta e Melilla sono territori spagnoli da ben prima del periodo coloniale [12], abitati da secoli da comunità miste. Ma al di là dei retaggi storici, il dibattito sul colonialismo resta presente nel discorso pubblico. Anche dopo il processo di decolonizzazione che ha sostanzialmente smantellato i sistemi coloniali europei nel mondo, il discorso anti-coloniale viene spesso utilizzato per criticare la proiezione esterna degli Stati europei nell’epoca contemporanea.

Mi limito a osservare che la narrativa anticoloniale viene spesso utilizzata in modo strumentale, talvolta selettivamente da grandi potenze che in altri contesti sostengono o tollerano pratiche coloniali. È utile distinguere tra piccole comunità multiculturali in sistemi democratici consolidati, come Ceuta, e situazioni in cui interi popoli vivono sotto forme di repressione o negazione dell’autodeterminazione.

Lo stesso Marocco è accusato di politica coloniale nel Sahara Occidentale. Analoghe accuse si rivolgono a Israele sui territori palestinesi, alla Cina per il suo sistema estrattivo globale basato sul controllo delle infrastrutture, alla Russia che porta avanti politiche coloniali in Moldavia, Georgia e Ucraina. La retorica anti-coloniale e anti-europea che oggi colpisce Ceuta e Melilla è la stessa narrativa amplificata da reti mediatiche vicine a Mosca per sostenere colpi di stato e regimi militari in Mali, Burkina Faso, Niger, Sudan e Repubblica centrafricana, promuovendo un ruolo russo da liberatore – mentre l’intervento di Mosca mira solo a guadagnare vantaggi geopolitici tramite gruppi armati vicini al Cremlino.

Il punto è che la retorica anticoloniale viene spesso usata selettivamente, concentrandosi sui casi del passato e ignorando quelli del presente. L’Europa ha enormi colpe storiche, ma usarle per coprire le devastazioni che avvengono oggi ad opera di altri significa negare due volte la giustizia.

Bisogna quindi collocare correttamente il discorso anti-coloniale rispetto a Ceuta e Melilla. Si tratta di riconoscere un principio di autodeterminazione dei popoli, di libertà religiosa, linguistica e culturale, o di muovere pedine sullo scacchiere geopolitico? Le comunità di Ceuta e Melilla sarebbero più libere sotto la monarchia marocchina, un regime “a libertà limitata” dove il Re controlla difesa, sicurezza e religione, o come città autonome dello Stato spagnolo? E in definitiva, andando al cuore della questione, lo scenario regionale cambierebbe in meglio o in peggio se la sponda meridionale dello Stretto di Gibilterra passasse interamente sotto il controllo del Marocco, alleato strategico degli Stati Uniti?

Una prospettiva federalista: chi dovrebbe governare i punti strategici globali?

Questa domanda ne apre una ancora più ampia: chi è legittimato a controllare gli stretti e i commerci marittimi internazionali? Da una prospettiva federalista, la soluzione non sta nel trasferire il controllo da uno Stato all’altro, ma nello sviluppare progressivamente forme di governance sovranazionale o globale capaci di gestire collettivamente i nodi strategici del pianeta.

Annunciando dazi contro mezzo mondo e il controllo sullo Stretto di Hormuz, gli Stati Uniti hanno dimostrato di non garantire più le rotte internazionali. Trump ha manifestato chiaramente l’intenzione di avvantaggiarsi delle posizioni strategiche nel solo interesse nazionale, abdicando a un ruolo globale del potere americano.

Occorre quindi interrogarsi su come costruire nuovi strumenti sovranazionali globali, che superino le contraddizioni poste dall’interesse nazionale e che siano in grado di assicurare un bene pubblico globale come il diritto di navigazione. La questione non è a quale interesse nazionale asservire un asset strategico delle vie di comunicazione, ma come garantire che infrastrutture e passaggi marittimi cruciali siano amministrati nell’interesse generale.

Può apparire una conquista lontana, ma abbiamo precedenti importanti: 80 anni fa paesi che si erano combattuti per secoli, cercando un bene pubblico comune (la pace), si dotarono di istituzioni comuni, elevando parte del proprio interesse nazionale al livello sovranazionale. Un percorso che li avrebbe portati all’istituzione di un Parlamento direttamente eletto, di una moneta comune e di un’area di sviluppo economico e di welfare senza eguali al mondo (è questo il vero pull factor). E a dimostrare, con Schengen, che si può vivere senza confini e frontiere.

L’Europa, anche se resta a metà dell’opera, dispone già di un’esperienza unica: trasformare rivalità storiche in istituzioni comuni. Per questo può contribuire più di altri alla costruzione di strumenti di governo sovranazionale su scala globale. La lezione è semplice: i problemi comuni richiedono istituzioni comuni. Non bastano accordi occasionali né meccanismi di coordinamento tra governi. Servono istituzioni permanenti, con competenze autonome e capaci di agire nell’interesse generale.

Questo è tanto il riconoscimento di un vantaggio, quanto di una responsabilità.