Ces discussions interrogent les citoyens européens sur l’efficacité des mécanismes d’élargissement : les procédures d’adhésion correspondent-elles aux enjeux actuels, ou sont-elles confrontées à des défis qui nécessitent une réévaluation avec les futurs élargissements prévus ?
Un puzzle délicat dans le contexte géopolitique actuel
Lors du dernier sommet européen de l’année, le 14 décembre 2023, le Conseil européen a approuvé l’ouverture des négociations d’adhésion pour l’Ukraine et la Moldavie, et validé le statut de candidat de la Géorgie.
L’Union est néanmoins confrontée à un dilemme complexe : comment assurer l’adhésion de l’Ukraine à l’UE, sans décourager les Ukrainiens avec un processus long et technique ? Comment limiter les ajustements douloureux, sans pour autant risquer une expansion négligée, susceptible de déstabiliser l’UE ? Les difficultés rencontrées lors de l’élargissement de 2004 divisent encore largement, augmentant ainsi le risque d’une adhésion ukrainienne mal préparée.
Neuf pays, à savoir l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Géorgie, la Macédoine du Nord, la Moldavie, le Monténégro, la Serbie, la Turquie et l’Ukraine, demeurent officiellement candidats à l’adhésion à l’Union européenne. Néanmoins, bien que le Kosovo ait déposé sa candidature en 2022, le pays n’a pas encore été reconnu en tant qu’État candidat par l’UE.
L’Union européenne a été, depuis ses débuts, un projet ambitieux visant à promouvoir la paix, la stabilité et la coopération entre les nations européennes. Au fil des décennies, plusieurs pays ont exprimé leur volonté de rejoindre la communauté supranationale, déclenchant ainsi la nécessité de réformer les mécanismes d’adhésion actuels.
Les coulisses du processus d’adhésion
L’article 49 du Traité sur l’UE (TFUE) définit le processus d’élargissement de l’UE. L’accord stipule que tout État européen respectant les principes fondamentaux de l’UE (article 2 incluant dignité humaine, liberté, démocratie…) et s’engageant à les promouvoir, peut solliciter son adhésion.
Tout pays souhaitant adhérer à l’UE présente officiellement sa demande en la déposant auprès du Conseil de l’Union européenne. La requête est finalisée par la signature d’un « accord d’association », établissant une zone de libre-échange avec l’UE. Il s’agit d’une première étape permettant à l’État de commencer à intégrer les règles de l’Union dans sa législation, avant de les adopter intégralement.
Une fois la demande officielle de candidature déposée, les 27 votent à l’unanimité au sein du Conseil de l’UE avant de la transmettre à la Commission européenne pour une approbation ultérieure unanime. Ce processus peut perdurer dans le temps : par exemple, bien que la Bosnie-Herzégovine ait déposé sa candidature en 2016, l’avis de la Commission n’a été rendu qu’en 2019. En revanche, l’examen de la candidature de l’Ukraine n’a duré que quelques semaines. Comment expliquer une telle différence de traitement ? Laurence Boone, secrétaire d’État chargée de l’Europe, a répondu « Nous devons évacuer la question de la date, pour travailler plutôt sur l’ambition. Si les réformes sont mises en œuvre rapidement par ces pays, alors le processus d’adhésion doit être très rapide. Celui-ci est basé sur le mérite et les progrès réalisés [...] ». [1]
Après l’accord rendu par la Commission, le statut de « pays candidat » doit être accordé à l’unanimité par le Conseil. Notons que l’attribution du statut de candidat ne garantit en rien l’acceptation ultérieure du pays au sein de l’Union. Dès l’acquisition du statut de candidat, le processus d’intégration commence. Une stratégie de préadhésion est déployée afin de familiariser le pays candidat avec les procédures et les politiques de l’UE. Les dirigeants européens vérifient ensuite que l’État candidat respecte de manière adéquate les 4 critères de Copenhague (politique, économique, institutionnel, capacité d’intégration). Enfin, le pays candidat doit attester de son aptitude à appliquer les règles et procédures européennes au niveau national.
Dans la phase finale des négociations, approuvée unanimement par les États membres lors du Conseil européen, chaque candidat élabore sa position sur les 35 chapitres de l’acquis communautaire (ensemble des législations européennes), décrivant ainsi sa démarche pour les intégrer dans son cadre juridique et institutionnel. Cette élaboration est à la base des négociations, et souligne l’engagement du candidat envers l’adoption et l’application des lois européennes, tout en mettant en place les réformes internes nécessaires (lutte contre la corruption, économie, administration publique).
Si le pays a répondu aux exigences des 27, la conclusion des négociations est finalisée par la rédaction d’un traité d’adhésion, soumis ensuite à l’approbation des chefs d’États et à l’accord du Parlement européen. L’adhésion prend effet à la date d’entrée en vigueur du traité, après ratification de tous les signataires, marquant ainsi la transformation du pays candidat en un État membre de l’Union Européenne.
Vers une UE plus grande : les défis et stratégies pour 2024
En septembre 2023, Jean-Louis Bourlanges, président de la Commission des Affaires étrangères à l’Assemblée nationale, a présenté un rapport sur la gestion du processus d’élargissement de l’UE. [2] Selon le président, les réformes des institutions pour un futur élargissement s’avèrent primordiales pour l’UE.
M. Bourlanges préconise de respecter le temps nécessaire aux ajustements de chaque pays candidat, tout en prenant en compte le contexte géopolitique tendu. Le rapport propose une adhésion graduelle en trois phases : l’adhésion politique aux principes et objectifs de l’Union, suivie de la mise en œuvre progressive des politiques via des accords spécifiques avec la Commission. Enfin, après un processus contrôlé, les nouveaux membres pourraient participer pleinement aux institutions de l’Union.
Dans un document de suivi présenté aux ministres des Affaires européennes le 27 septembre 2023, Vienne a dressé une liste de domaines politiques (marché unique, infrastructures de transport, énergie…) dans lesquels les pays candidats pourraient être autorisés à coopérer avec l’UE avant même d’y adhérer en tant que membres à part entière. Ce changement leur permettrait de profiter des aspects de l’UE bien avant d’avoir la réponse définitive d’une adhésion complète.
Suite au sommet du Conseil européen en décembre 2023, l’UE a fixé comme objectif pour 2024 de permettre à une Union comptant entre 30 et 35 membres, de fonctionner sans entraves institutionnelles. Selon de nombreux dirigeants européens, dont Emmanuel Macron et Olaf Scholz, l’élargissement doit être accompagné de réformes profondes des règles de fonctionnement de l’UE.
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